業(yè)內(nèi)稱，需防范“明股實(shí)債”增加地方政府隱性負(fù)債
PPP如火如荼地進(jìn)行，卻陷入叫好不叫座的尷尬。目前簽訂合同比率大約是13%，各方猶疑可見(jiàn)一斑?！督?jīng)濟(jì)參考報(bào)（微博）》記者從多省獲悉，設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金入股PPP項(xiàng)目，正在成為PPP融資的新模式，這為諸多PPP項(xiàng)目的落地打了一劑強(qiáng)心針。不過(guò)業(yè)內(nèi)人士指出，部分產(chǎn)業(yè)基金介入PPP項(xiàng)目公司名為股權(quán)、實(shí)為債券，需加強(qiáng)監(jiān)管，防范可能由此帶來(lái)的地方政府隱性負(fù)債的增加。
新 途 產(chǎn)業(yè)基金入股成PPP融資新招
4月21日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，鼓勵(lì)以設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供項(xiàng)目資本金，為PPP融資提供了切實(shí)可行的新舉措。
產(chǎn)業(yè)基金本質(zhì)上是一種新的融資媒介，由一家基金/券商/信托建立，以股權(quán)的形式介入項(xiàng)目公司，參與施工建設(shè)。
在地方政府財(cái)政壓力加大、銀行貸款和社會(huì)融資成本較高的情況下，借力基金吸引各種社會(huì)資本投入PPP項(xiàng)目，成為一些地方的重要抓手。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者從多省了解到，產(chǎn)業(yè)基金入股PPP勢(shì)頭日盛。
重慶市去年8月組建產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金，以市場(chǎng)化方式撬動(dòng)社會(huì)資本，在工業(yè)、科技、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等6大領(lǐng)域進(jìn)行股權(quán)投資，首批就征集到16家國(guó)內(nèi)外知名基金簽約，引導(dǎo)基金將以45.5億元撬動(dòng)各類資本155.5億元。而作為全國(guó)首批PPP融資模式試點(diǎn)城市，湖南株洲市已著手籌建首個(gè)PPP模式基金管理公司，以支持其PPP試點(diǎn)項(xiàng)目；江蘇泰州通過(guò)設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、科技貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金和區(qū)域重點(diǎn)成長(zhǎng)型企業(yè)發(fā)展基金，探索財(cái)政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金的基金化運(yùn)作模式。
此前，國(guó)投創(chuàng)新與北京排水集團(tuán)以基金形式合作的PPP項(xiàng)目在水務(wù)界引起較大反響。國(guó)投創(chuàng)新引入合作伙伴中國(guó)工商銀行、上海浦東發(fā)展銀行、全國(guó)社?；鸬葯C(jī)構(gòu)，發(fā)起設(shè)立首期100億元國(guó)投水環(huán)境投資基金，優(yōu)先用于污水處理項(xiàng)目?；鹜顿Y30億元，與北京排水集團(tuán)搭建集團(tuán)、合資公司、水環(huán)境基金三級(jí)融資平臺(tái)，共同投資建設(shè)污水處理廠，按照污水處理廠30%的資本金投入計(jì)算，預(yù)計(jì)將撬動(dòng)社會(huì)資本近千億元。
去年12月，貴州省水業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金作為社會(huì)資本與貴州水投水務(wù)有限公司和上海巴安水務(wù)三家合資注冊(cè)了混合所有制的貴州水務(wù)股份有限公司。水務(wù)公司從貴州水投集團(tuán)推薦的23個(gè)水務(wù)項(xiàng)目清單中獲取5.1億元作為出資，基金以貨幣3.9億元出資，巴安水務(wù)以貨幣1億元出資，共同設(shè)立貴州水務(wù)股份有限公司，三方分別占51%、39%、10%股權(quán)；股份公司的注冊(cè)資本金為10億元人民幣。
解 壓 融資可行性高助PPP落地
PPP項(xiàng)目的投資要求與社會(huì)資本的投資特性之間的矛盾，是我國(guó)推廣PPP模式的瓶頸之一。PPP項(xiàng)目資金需求量大、投資周期較長(zhǎng)、投資收益有限、風(fēng)險(xiǎn)較高、投資退出渠道單一等特點(diǎn)，令社會(huì)資本尤其是資金相對(duì)分散的民間資本望而卻步。
產(chǎn)業(yè)基金的介入正當(dāng)其時(shí)。產(chǎn)業(yè)基金作為財(cái)務(wù)投資者可以減輕PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)壓力，同時(shí)，在合同能夠有效履行的情況下，投資收益穩(wěn)定，且風(fēng)險(xiǎn)也不高。
北京大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示：“做PPP項(xiàng)目一定要有足夠的資本金，央企負(fù)債率很高，地方國(guó)企、平臺(tái)公司不能作為社會(huì)資本參與本地PPP項(xiàng)目，民營(yíng)資本更少介入，因而社會(huì)資本能力比較弱，在這種情況下，真正能出齊資本金的公司并不多，如果資本金不多，銀行貸款也受影響。”
在金永祥看來(lái)，產(chǎn)業(yè)基金的介入，是從資金結(jié)構(gòu)上真正為PPP發(fā)展創(chuàng)造條件。“既然是產(chǎn)業(yè)基金，就只能按照產(chǎn)業(yè)基金的方式進(jìn)行管理?！彼硎?。
清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者：“產(chǎn)業(yè)基金入股PPP有一定好處，首先基金要求信息披露的透明度，此外基金介入有助于多方共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，也有利于擴(kuò)大資金來(lái)源?！?
巴安水務(wù)相關(guān)負(fù)責(zé)人士認(rèn)為，基金通過(guò)募集產(chǎn)業(yè)資本，將政府、銀行、投行、水務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈龍頭企業(yè)進(jìn)行整合，使貴州水務(wù)股份有限公司在政府政策扶持、融資渠道及成本、上市保薦及通道、公司技術(shù)及管理各方面均得到強(qiáng)有力的支持。
貴州水業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金管理公司董事長(zhǎng)路祖強(qiáng)認(rèn)為，水務(wù)股份公司作為貴州水務(wù)一體化總抓手，以PPP模式統(tǒng)領(lǐng)各縣市區(qū)合資合作組建縣級(jí)SPV公司，從而形成多層次的PPP合作模式。這種模式對(duì)于促進(jìn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的安全高效和融資渠道的多元化都有借鑒意義。
目前貴州省多數(shù)供排水企業(yè)存在歷史債務(wù)已成為銀行呆賬，未處理的債務(wù)和不良信用記錄成為再融資的重大障礙。此外，供排水企業(yè)低下的經(jīng)營(yíng)效率、混亂的財(cái)務(wù)狀況及貸款被政府挪用等因素也導(dǎo)致銀行不愿意提供融資。
基金作為水務(wù)股份出資人，能夠?yàn)樗畡?wù)股份項(xiàng)目投資提供股權(quán)融資來(lái)源。同時(shí)水務(wù)股份作為若干SPV公司的控制人，良好的資產(chǎn)質(zhì)量和企業(yè)信譽(yù)能夠充分使用并購(gòu)貸款、項(xiàng)目貸款、債券等債券融資工具，提供低成本、期限長(zhǎng)的債券融資資金來(lái)源。
防 范 明股實(shí)債或增加地方隱性負(fù)債
雖然產(chǎn)業(yè)基金入股PPP能解融資之急，不過(guò)不少業(yè)內(nèi)人士表示，部分產(chǎn)業(yè)基金表面上是表外融資，不增加地方債務(wù)，但地方財(cái)政多出具“安慰函”，以土地出讓收入作保，明為股權(quán)實(shí)為債權(quán)，增加了地方政府的隱性負(fù)債。
專家稱，《管理辦法》中鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)基金入股，但并未就其中政府債務(wù)與社會(huì)資本的關(guān)系劃清，監(jiān)管在這一塊仍然存在空白，建議加強(qiáng)監(jiān)管防范新增隱性負(fù)債。
一位四大會(huì)計(jì)師事務(wù)所的PPP咨詢?nèi)耸扛嬖V《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，要判斷是不是明股實(shí)債，需注意三個(gè)方面：一是基金回報(bào)用什么方式取得，二是基金退出用什么方式，三是基金通過(guò)什么方式參與項(xiàng)目公司的管理。
該人士告訴記者：“回報(bào)方面，如果是非常明確固定的估值回報(bào)就不行，如果采用其他方式，回報(bào)與績(jī)效掛鉤，可以打一個(gè)擦邊球。在SPV公司的運(yùn)營(yíng)管理上，如果表面上有股權(quán)，但實(shí)際并不參與公司的運(yùn)營(yíng)管理，有固定的投資回報(bào)，那實(shí)際上就是債權(quán)。在退出方式上，如果采用政府回購(gòu)，那就是明股實(shí)債；如果不是政府回購(gòu)，而是股東方回購(gòu)可能也有問(wèn)題，因?yàn)楝F(xiàn)在很多PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本多為國(guó)有企業(yè)、城投公司作為另外一個(gè)股東方，這種交易構(gòu)架的設(shè)計(jì)其實(shí)很忌諱；如果是另外一個(gè)社會(huì)資本作為下游買家購(gòu)買股權(quán)，就沒(méi)什么問(wèn)題，比如可以在LP之間通過(guò)份額的置換來(lái)實(shí)現(xiàn)退出?！?
該人士表示：“我做的項(xiàng)目里面沒(méi)有所謂的安慰函，政府沒(méi)有給出任何承諾，包括回購(gòu)時(shí)間、回購(gòu)價(jià)格等。有這些東西的話等于違背了43號(hào)文，政府若承諾以某種收入作保的話，就不符合政策方向，不就是形成隱性負(fù)債了嗎？”
在王守清看來(lái)，產(chǎn)業(yè)基金最大的缺點(diǎn)是，作為一個(gè)純財(cái)務(wù)投資者，對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)不會(huì)出太大力，其動(dòng)機(jī)更多是短期退出，這種思路不太符合PPP長(zhǎng)期合作的思想。此外產(chǎn)業(yè)基金對(duì)回報(bào)率可能要求比較高，這也是一個(gè)不足。
對(duì)于政府出具“安慰函”的行為，王守清表示，如果所謂的“安慰函”沒(méi)有法律效力，對(duì)基金是沒(méi)有擔(dān)保的；如果有法律效應(yīng)，就變成地方政府隱性債務(wù)，躲過(guò)國(guó)務(wù)院43號(hào)文了。
“現(xiàn)在越來(lái)越多的PPP做法，如土地財(cái)政加拉長(zhǎng)版BT、政府回購(gòu)股權(quán)/名股實(shí)債、以短期為目的財(cái)務(wù)投資/產(chǎn)業(yè)基金等，都是投資者和地方官員為做PPP繞過(guò)中央規(guī)制的所謂創(chuàng)新，即使不違法也不應(yīng)成為主流。凡是不以長(zhǎng)期合作、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和提高效率的PPP都是耍流氓?！蓖跏厍宸Q。
