4月25日上午，中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議，研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢和經(jīng)濟(jì)工作。會議強(qiáng)調(diào)，要按照穩(wěn)中求進(jìn)的要求，堅持以提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益為中心，繼續(xù)實施和用好積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，增強(qiáng)政策針對性，統(tǒng)籌考慮穩(wěn)增長、控通脹、防風(fēng)險，把深化改革開放、強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動貫穿持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、不斷改善民生全過程，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，使質(zhì)量和效益、就業(yè)和收入、環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約協(xié)調(diào)推進(jìn)，穩(wěn)中求好、穩(wěn)中求優(yōu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。
會議在肯定中國現(xiàn)階段所取得的經(jīng)濟(jì)成就的同時，也指出我國經(jīng)濟(jì)運行仍面臨一些困難和挑戰(zhàn)。從國際看，世界經(jīng)濟(jì)增長動力不足，全球流動性大幅增加，主權(quán)債務(wù)危機(jī)反復(fù)沖擊市場信心，國際金融危機(jī)深層次影響不斷顯現(xiàn)。而在國內(nèi)，經(jīng)濟(jì)增長動力仍需增強(qiáng)，影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定生產(chǎn)因素仍然較多，金融領(lǐng)域潛在風(fēng)險需要加強(qiáng)防范，環(huán)境污染和食品藥品安全等問題依然突出。（2013年4月26日 人民日報）
我們特別注意到，會議強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)政策針對性，努力做到穩(wěn)增長、控通脹、防風(fēng)險，會議強(qiáng)調(diào)需要加強(qiáng)防范金融領(lǐng)域潛在風(fēng)險，特別是強(qiáng)調(diào)了“抓緊建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制”的問題。據(jù)我們的印象，這可能是高層第一次明確地強(qiáng)調(diào)要“抓緊”建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。一段時間以來，金融專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家一直在關(guān)注地方政府舉債融資問題，一些專家認(rèn)為地方政府的債務(wù)已經(jīng)很嚴(yán)重，據(jù)4月24日銀監(jiān)會發(fā)布的《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會2012年報》公布：“2012年末，地方政府融資平臺貸款余額有9.3萬億元，如果加上通過債券、信托等渠道融資的債務(wù)規(guī)模，這一比例會更高，今年財政代償?shù)膲毫Ω?。?
其實，國外的金融機(jī)構(gòu)也對中國地方政府舉債融資現(xiàn)象很關(guān)注。如，據(jù)摩根大通估算，截至2012年底，中國地方政府債務(wù)略高于14萬億元，較審計署公布的2010年底10.7萬億元的總量上升不少。該機(jī)構(gòu)觀點稱，短期內(nèi)許多債務(wù)依然可以通過不停展期和以舊還新的形式支付利息，風(fēng)險不會太大。就中長期而言，地方債若因宏觀經(jīng)濟(jì)問題出現(xiàn)較大損失，地方政府和中央政府也可以通過出售國有資產(chǎn)或是財政買單的形式予以兜底。
摩根大通估算不一定完全準(zhǔn)確，但至少提醒我們重視，中國地方政府債務(wù)潛伏著不小的危機(jī)。
針對地方債務(wù)平臺危機(jī)，銀河證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家潘向東曾分析說，部分資質(zhì)較差的地方融資平臺在行政干預(yù)的情況下獲得銀行貸款，不僅給銀行帶來了風(fēng)險，并有通過資產(chǎn)證券化向資本市場轉(zhuǎn)移風(fēng)險的可能，而投資者由于信息不對稱將可能承擔(dān)損失。當(dāng)前，特別是在城鎮(zhèn)化發(fā)展的大背景下，不排除部分地區(qū)新一輪融資沖動，融資平臺總量控制面臨壓力，對此，銀監(jiān)會曾要求銀行差別化對待，支持符合條件的地方政府融資平臺和國家重點在建續(xù)建項目的合理融資需求。
現(xiàn)在，中國地方政府債務(wù)問題已經(jīng)引起了國際評級機(jī)構(gòu)注意，據(jù)華爾街見聞報報道，繼三大國際評級機(jī)構(gòu)之一的惠譽4月9日下調(diào)中國長期本幣發(fā)行人違約評級（IDR）后，另一著名評級機(jī)構(gòu)穆迪，也于16日將中國主權(quán)信用評級展望由“正面”下調(diào)至“穩(wěn)定”，盡管中國的政府債券評級依然為Aa3不變。穆迪的理由是，中國的信用基本面符合Aa3評級水平，但減少地方政府或有負(fù)債和信貸迅速增長的風(fēng)險方面不及預(yù)期，升級壓力緩和，結(jié)構(gòu)改革的規(guī)模和速度可能不足以令穆迪今后12-18個月內(nèi)給予升級。
顯然，在穆迪看來，限制中國評級的主要因素是或有負(fù)債，這可能拖累中央政府的資產(chǎn)負(fù)債表，影響國內(nèi)經(jīng)濟(jì)更均衡、更適度地增長。我們不一定為穆迪等對中國下調(diào)評級而大驚小怪，但是，惠譽、穆迪對中國評級的下調(diào)也應(yīng)該引起我們重視，特別是他們對中國地方政府或有負(fù)債和信貸迅速增長風(fēng)險的預(yù)測，應(yīng)引起我們警覺。這至少從某一個方面說明，這次中國高層在研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢和經(jīng)濟(jì)工作的會議上所強(qiáng)調(diào)的“抓緊建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制”，是正確的、及時的。
在我們看來，當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)、金融界的許多專家，都在擔(dān)心中國地方政府的負(fù)債問題，認(rèn)為如果處理得不好，將會影響中國經(jīng)濟(jì)健康和可持續(xù)發(fā)展。
早在2010年初，各界對于我國地方債務(wù)情況已開始關(guān)注，此后，中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、財政部、審計署等紛紛對各地方政府“負(fù)債”問題發(fā)出過警告，當(dāng)時已經(jīng)擔(dān)心，地方債務(wù)問題有可能危及中國經(jīng)濟(jì)的安全。
那么，如此巨額的地方債務(wù)將如何通過技術(shù)化的政策手段進(jìn)行化解呢？而且，直到現(xiàn)在，許多地方政府依然把地方投融資平臺奉為圭臬，只看到功，看不到過。
眾所周知，地方政府投融資是指地方政府為實現(xiàn)一定的產(chǎn)業(yè)政策和財政政策目標(biāo)，在不以盈利為直接目的的前提下，通過信用方式籌集和使用資金，采取直接或間接方式投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一種活動。地方政府投融資有一些明顯特征，它具有償性和公共性；它兼有金融性和財政性；它具有靈活性。地方政府投融資不同于財政預(yù)算，它是根據(jù)財政政策的需要和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要進(jìn)行的信用活動，它可以按照建設(shè)任務(wù)具體情況實行不同的投融資方式。所以地方政府投融資在相當(dāng)意義上可以看成是地方財政困境下的市場化出路。
隨著我國城市化進(jìn)程的深入發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的加速對于改善居民生活水平和吸引產(chǎn)業(yè)集群、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有著重要作用，地方財政不足與推動城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要更大投入之間的矛盾更突出。從1988 年開始，政府的投融資體系由單一的中央投資模式向中央與地方共同投資的模式轉(zhuǎn)變，各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市相繼成立了地方投資公司。1994年分稅制改革后，地方財政的不足更突出，各地政府開始建立了一系列的專業(yè)投融資公司或事業(yè)單位承擔(dān)建設(shè)任務(wù)，并利用這些單位法人承接銀行或信托資金，成為了地方政府獲取資金的主要平臺。而這些以地方投融資平臺出現(xiàn)的公司，往往能夠獲得政府劃撥的土地或財政補貼，進(jìn)而以此為條件向銀行等金融機(jī)構(gòu)要求貸款，以用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等項目。2004年，開放了地方政府投資職能、拓寬項目融資渠道、健全投資宏觀調(diào)控體系等，這實際上是為地方投融資公司在更大范圍內(nèi)和建立更廣泛的融資渠道打開了便利之門。
此后，地方政府投融資一路狂奔，在許多地方，政府投融資平臺面臨債務(wù)危機(jī)，有些地方其危機(jī)的嚴(yán)重程度是當(dāng)?shù)卣y以承受的。而其債務(wù)危機(jī)在相當(dāng)程度上成了地方政府的隱形財政債務(wù)。當(dāng)前，一些地方投融資平臺的負(fù)債率已經(jīng)達(dá)到甚至超過了一定的警戒水平，有些地方政府的投融資平臺的負(fù)債總規(guī)模已經(jīng)超過了地方政府全年的總財政收入，這已頻臨危險的邊界。
顯然，地方政府負(fù)債率如果太嚴(yán)重，不但可能讓地方財政兜底，而且直接風(fēng)險很可能被轉(zhuǎn)嫁給銀行。而且，更危險在于，地方政府大部分項目采用的是城投模式，即注冊一個公司放很少部分的錢進(jìn)去，靠土地價格評估價值到銀行貸款，但如果房地產(chǎn)出現(xiàn)問題，地賣不動了，地方財政就隨之危險了，危機(jī)或?qū)⒁来蝸砼R。
所以，當(dāng)前，央行、銀監(jiān)會對地方投融資平臺不規(guī)范的問題非常緊張，擔(dān)心引發(fā)財政風(fēng)險，轉(zhuǎn)而引發(fā)金融風(fēng)險，影響社會穩(wěn)定。特別是現(xiàn)在，許多地方政府近幾年將陸續(xù)進(jìn)入償債高峰期，而受土地出讓金收益前景不明朗，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩進(jìn)的影響，地方政府財稅收入提升速度放緩，償債風(fēng)險擴(kuò)大。
當(dāng)前的現(xiàn)實情況更是處于“兩難”狀況，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入新一輪建設(shè)高峰期，地方投融資平臺仍然需要在城鎮(zhèn)化中扮演著重要角色，一方面，如果這些平臺的貸款能力受到限制，地方投融資平臺所蘊含的危局將可能提前顯現(xiàn)，并成為真正的危局，進(jìn)而對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重大消極影響；另一方面，如果不對方政府舉債融資作規(guī)范性限制，債務(wù)問題將快速擴(kuò)大，到將來更是難以承受，那將會影響財政，影響銀行，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。
有人建議，地方政府要建立償債資金來源機(jī)制和償債準(zhǔn)備金制度，其資金可以從多方面籌措：從土地出讓收入中提取一定比例；從市政配套費中籌集一定資金；從國有資產(chǎn)收益中集中一定比例；在國庫現(xiàn)金流管理上作文章，視財政經(jīng)濟(jì)運行狀況，將庫底資金作為壓縮政府債務(wù)的輔助工具或機(jī)動財力；收回債務(wù)人擁有的資產(chǎn)，通過拍賣、轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)后抵償債務(wù)；對行政事業(yè)單位拖欠的債務(wù)，編制部門預(yù)算時應(yīng)安排專項還貸準(zhǔn)備金。當(dāng)然，這些措施的推行還需要有上級政府的政策激勵機(jī)制。而防范地方政府債務(wù)陷入危機(jī)的另一重要措施是加強(qiáng)地方政府財政與債務(wù)的透明度，建立與完善政府債務(wù)統(tǒng)計報告制度，實現(xiàn)商業(yè)銀行對政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和完全性進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測和評估。
當(dāng)前，許多政府投融資平臺總體負(fù)債率較高，盈利能力較低，透明度較低，銀行對平臺及地方政府的整體債務(wù)水平難以準(zhǔn)確評估，信貸資金監(jiān)管難度較大，政府投融資平臺貸款潛藏著系統(tǒng)性金融風(fēng)險。而且，這些政府背景貸款項目往往周期長、規(guī)模大、同質(zhì)化而難以實現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)性，直接影響其未來收益，項目償債能力大打折扣，風(fēng)險具有隱蔽性。有銀行界的人士認(rèn)為，對于地方政府，如果銀行在資產(chǎn)表上繼續(xù)放貸，可能會重蹈20世紀(jì)90年代中后期銀行風(fēng)險集聚暴露的覆轍。
針對當(dāng)前地方政府債務(wù)的急劇累積和迅猛增長，而具有相當(dāng)?shù)钠毡樾院腿中?，這已逐漸嚴(yán)重地影響了基層政府的正常運轉(zhuǎn)，惡化了社會信用環(huán)境，埋下了巨大的社會危機(jī)隱患。所以，此次政治局常務(wù)委員會所召開的會議上強(qiáng)調(diào)抓緊建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，是非常正確的，也是十分迫切的，要防患于未然，千萬別讓地方政府的債務(wù)危機(jī)毀了中國美好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景。
