1月11日，財(cái)政部公布了《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》，要求切實(shí)加強(qiáng)地方政府債務(wù)限額管理，建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，妥善處理存量債務(wù)。其中著重提出取消融資平臺(tái)公司的政府融資職能，鼓勵(lì)有經(jīng)營(yíng)收益和現(xiàn)金流的融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型改制。這一措施將起到什么作用呢？
首先，合理確定地方政府債務(wù)總限額，逐級(jí)下達(dá)分地區(qū)債務(wù)限額，并要求嚴(yán)格按照限額及分類舉借債務(wù)，使得未來(lái)每年的地方債新增規(guī)?？煽?。
2015年地方政府債務(wù)增加6000億元，債務(wù)率預(yù)計(jì)達(dá)到86%。考慮到營(yíng)改增即將全部完成、財(cái)政收入增長(zhǎng)中樞下臺(tái)階，以及經(jīng)濟(jì)下行壓力下財(cái)政支出需要加碼，地方政府債務(wù)增速可能會(huì)進(jìn)一步提高。這就要求地方政府必須要依據(jù)投資項(xiàng)目特點(diǎn)規(guī)范發(fā)債，合理安排債券的品種、結(jié)構(gòu)、期限和時(shí)點(diǎn)，做好發(fā)行兌付工作，禁止無(wú)序增加債務(wù)。
在將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理的基礎(chǔ)上，政府將實(shí)施限額管理，一般債務(wù)納入一般公共預(yù)算管理，主要以一般公共預(yù)算收入償還，而專項(xiàng)債務(wù)納入政府性基金預(yù)算管理，主要通過(guò)對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還，這有利于規(guī)范舉債行為、化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
其次，地方政府存量債務(wù)中通過(guò)銀行貸款等非政府債券方式舉借部分，通過(guò)三年左右的過(guò)渡期，由省級(jí)財(cái)政部門(mén)在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換，這意味著今后兩年的置換規(guī)模將達(dá)到10.6萬(wàn)億元，置換方式為公開(kāi)發(fā)行與定向置換相結(jié)合。
從方式選擇上，不同省份有所差異，西部各省以及黑龍江、遼寧以公開(kāi)置換為主，這些地區(qū)的金融環(huán)境欠發(fā)達(dá)，地方政府財(cái)政實(shí)力一般，定向置換與商業(yè)銀行協(xié)商過(guò)程中的優(yōu)勢(shì)有限，不利于降低負(fù)債成本。相比之下，中東部各省公開(kāi)置換與定向置換規(guī)模的差距較小。后者需要財(cái)政部同人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等有關(guān)部門(mén)做好定向承銷發(fā)行置換工作，三年過(guò)渡期債務(wù)置換完成后，定向置換比例將比2015年的25%有明顯提高。
《意見(jiàn)》著重指出取消融資平臺(tái)公司的政府融資職能，鼓勵(lì)有經(jīng)營(yíng)收益和現(xiàn)金流的融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型改制。但是對(duì)于曾經(jīng)的基建投資主力融資平臺(tái)公司來(lái)說(shuō)，失去了政府融資功能后，除了保證手中在建地方政府項(xiàng)目的順利完成，還需要完成市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型?？紤]到過(guò)去承擔(dān)地方政府項(xiàng)目利用城投債、非標(biāo)途徑動(dòng)輒以8%甚至10%的融資成本積累的存量債務(wù)，平臺(tái)公司普遍缺乏主動(dòng)加杠桿的意愿。
這就意味著空殼類融資平臺(tái)將加速關(guān)閉，具備現(xiàn)金流創(chuàng)造能力的融資平臺(tái)可繼續(xù)作為公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的主要投資主體，但投資方式規(guī)范為PPP或者政府購(gòu)買服務(wù)。
盡管PPP模式相關(guān)制度安排、政策不斷完善，但政府與社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)分配依然存在模糊的地方，導(dǎo)致社會(huì)資本積極性不高。如果將這種政治風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)體現(xiàn)在項(xiàng)目的預(yù)期收益率上，社會(huì)資本的預(yù)期水平基本在9%以上，而政府方對(duì)于PPP項(xiàng)目的預(yù)期收益率定位在8%的水平，雙方對(duì)風(fēng)險(xiǎn)收益的預(yù)期不一致導(dǎo)致PPP模式進(jìn)展緩慢，基建項(xiàng)目苦于找不到積極的投資主體。
隨著融資平臺(tái)的身影漸漸退去，各類標(biāo)的為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的政策性基金（產(chǎn)業(yè)基金、城鎮(zhèn)化基金、PPP引導(dǎo)基金）不斷刷新眼球。但究其本質(zhì)，則是地方政府迫于PPP模式推廣緩慢、社會(huì)資本積極性不高的壓力，以財(cái)政資金作為引導(dǎo)，吸引金融資本作為基金優(yōu)先級(jí)成立投資基金，再以股權(quán)投資方式對(duì)接基建項(xiàng)目（包括PPP項(xiàng)目），實(shí)質(zhì)上是“明股實(shí)債”。
目前成立的大部分政策性基金多數(shù)以政府作為劣后方，注資政府向金融資本、社會(huì)資本保證一定的收益率，一旦出現(xiàn)虧損，就需要拆出財(cái)政資金實(shí)現(xiàn)收益承諾。這雖然暫時(shí)降低社會(huì)資本對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，以及社會(huì)資本的融資成本，但會(huì)為或有負(fù)債的增加打開(kāi)窗戶。
