一、當(dāng)前地方政府投融資活動(dòng)存在的問題
（一）缺乏完整的法律保障體系
1、地方政府投融資管理立法滯后
近年來，各地政府為了大力推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)，紛紛加大項(xiàng)目投資力度，從城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)到新興產(chǎn)業(yè)，可以說遍地開花。這些工程項(xiàng)目的開工建設(shè)，需要巨大的資金投入，也帶來不少地方不顧本地發(fā)展實(shí)際，千方百計(jì)招商引資、籌資融資。政府投融資平臺(tái)數(shù)目繁多；籌資渠道缺乏規(guī)范性和透明性；政府投資決策隨意性強(qiáng)，建設(shè)項(xiàng)目論證不充分等，造成地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，政府投資效率低下。究其原因，還是地方政府缺乏在投融資管理體制和制度的約束。甚至有些地方對(duì)政府投融資行為，沒有任何成文的法律法規(guī)和具有約束力的管理文件，地方政府投融資管理立法工作明顯滯后于地方投融資活動(dòng)開展的實(shí)際。
目前，我國(guó)地方政府投融資方面的立法還停留在1978年的立法階段。關(guān)于地方政府投資方面的立法，還停留在2004年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕20號(hào)）；2009年5月1日起施行的《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》和2009年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見》（國(guó)發(fā)〔2009〕26號(hào)）三個(gè)法條的制定上。
2、地方政府投融資平臺(tái)建設(shè)不規(guī)范
地方政府投融資平臺(tái)，根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)）的解釋，是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。包括城建投資公司、交通投資公司、水務(wù)投資公司、新區(qū)建設(shè)開發(fā)公司等各種類型、通過劃撥土地、注入資金、設(shè)備和房產(chǎn)等國(guó)有資產(chǎn)組建而成的資產(chǎn)與現(xiàn)金流達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司。往往這類公司的資產(chǎn)質(zhì)量不高，盈利能力和現(xiàn)金流狀況較差，需要地方政府通過一定的財(cái)政支持方式，如補(bǔ)貼收入、貼息、回購(gòu)等形式和手段，才能維持適當(dāng)?shù)馁Y產(chǎn)負(fù)債水平和持續(xù)的融資能力。從而將融入的資金投入到市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目之中去，以完成一定的地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)和任務(wù)。
目前這類公司本身的運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管都存在問題，有的一個(gè)縣就有五六個(gè)投融資平臺(tái)公司。由于這樣的公司數(shù)量眾多，大小不一，造成資產(chǎn)質(zhì)量和運(yùn)作水平參差不齊，具有明顯的不規(guī)范性和行業(yè)非自律性。
3、地方政府融資的隨意性強(qiáng)
近幾年來，全國(guó)各地城市化建設(shè)速度加快，資金需求量也異常增加。截至2017年底，全國(guó)已有10000多家地方政府投融資平臺(tái)，負(fù)債規(guī)模已經(jīng)達(dá)到約27萬(wàn)億。在這10000多家平臺(tái)企業(yè)中，70％以上為縣區(qū)級(jí)政府投融資平臺(tái)公司。
就像投融資平臺(tái)的肆意瘋長(zhǎng)一樣，地方政府的融資隨意性也是愈演愈烈。由于缺乏“借、用、管、還”一體化的政府融資監(jiān)管體制，地方政府如何借錢、如何花錢、投資效率如何等，根本無(wú)法監(jiān)管。地方政府融資規(guī)模的飛速增長(zhǎng)，不僅加大了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，增大了銀行業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，也形成了地方政府未來長(zhǎng)期的償還壓力。因此，地方政府投融資平臺(tái)已經(jīng)成為需要特別關(guān)注的、金融市場(chǎng)最為活躍的負(fù)債主體，而伴隨它的是銀行業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的急劇增加。
（二）缺乏行之有效的監(jiān)督機(jī)制
1、法律監(jiān)督機(jī)制滯后
長(zhǎng)期以來，我國(guó)缺乏一套行之有效的、規(guī)范化的地方政府投融資管理制度，同時(shí)也缺乏一套嚴(yán)格、規(guī)范的監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督法律。直到2009年初，中國(guó)人民銀行與中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出了對(duì)地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具以及配套資金融資渠道的監(jiān)督檢查。2010年19號(hào)文為標(biāo)志的一系列清理、規(guī)范和整頓地方投融資平臺(tái)的相關(guān)政策規(guī)定陸續(xù)出臺(tái)，才使平臺(tái)企業(yè)的融資受到了不同程度的約束。
2、社會(huì)公眾監(jiān)督缺失
在地方政府投融資過程中，一直由政府承擔(dān)著主導(dǎo)的角色?，F(xiàn)有的投融資管理體系、管理制度以及融資平臺(tái)建設(shè)，無(wú)一不是由政府主導(dǎo)的。雖然不少地方的政府部門，力求在項(xiàng)目規(guī)劃、包括項(xiàng)目實(shí)施過程，渴望提高公眾的參與度，但是結(jié)果是，政府投資項(xiàng)目實(shí)施過程，還是鮮見公眾和居民的身影，缺乏公眾的參與。公眾聽證會(huì)僅僅局限于價(jià)格調(diào)整、稅率變動(dòng)等領(lǐng)域，故而一直以來我國(guó)地方政府投融資項(xiàng)目和工程建設(shè)都是政府內(nèi)部操作，窄口徑招投標(biāo)，透明度和公眾參與度不高，缺乏公眾參與的體制、機(jī)制和陽(yáng)光的項(xiàng)目報(bào)告制度。
3、投融資行為存在權(quán)力尋租現(xiàn)象
在陽(yáng)光的公眾參與機(jī)制和項(xiàng)目定期報(bào)告制度缺失的情況下，加之項(xiàng)目運(yùn)行非透明化，政府獨(dú)家融資、獨(dú)家施工、獨(dú)家監(jiān)理和驗(yàn)收，在排擠了公眾參與的同時(shí)，也擠占了公眾監(jiān)督和法律監(jiān)督的空間，造成政府越位與公眾缺位并存，使得一些投資巨大的重點(diǎn)工程及項(xiàng)目的安全性和效率性大大降低，缺乏必要監(jiān)督的項(xiàng)目投融資勢(shì)必存在權(quán)力尋租和商業(yè)腐敗，人為增大了融資成本和投資成本，降低了融資效率和投資效率，也增加了相關(guān)交易成本和費(fèi)用，最重要的是容易產(chǎn)生新的政府債務(wù)負(fù)擔(dān)和銀行的呆賬壞賬。
（三）投融資運(yùn)作效率偏低
1、高成本，降低了政府投資效率
地方政府在搭建投融資平臺(tái)，推進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，普遍面臨著資本金不足的困擾。因此，大多數(shù)地方政府投融資平臺(tái)，通過各種“變通”來補(bǔ)充資本金，增加資金來源和項(xiàng)目補(bǔ)給。例如，有的通過委托銀行發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品來補(bǔ)充資本金，有的占用項(xiàng)目貸款，也有的通過高估實(shí)物出資或出具虛假注冊(cè)資金證明等虛假出資，有的擠占和挪用年度預(yù)算資金，有的違規(guī)使用年度財(cái)政暫存款和年度預(yù)算結(jié)余，還有的以股東借款的形式向其他的投融資平臺(tái)借款，在資金緊缺時(shí)，有的甚至向地下錢莊拆解高利貸。這些資金籌集的做法，在一定程度上抬高了資金供給的門檻，增加了資金融通的成本，扭曲了資本要素的正常合理流動(dòng)，也增加了資本交易費(fèi)用，降低了工程和項(xiàng)目建設(shè)的效率和效益。
2、無(wú)序融資，造成微觀效率和宏觀效率損失
一是某些地區(qū)包括一些發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府投資項(xiàng)目和工程建設(shè)，主要是出于政績(jī)考核的需要，大搞業(yè)績(jī)工程和形象工程。在沒有進(jìn)行充分的科研論證下匆忙上馬，投資缺乏科學(xué)依據(jù)，項(xiàng)目的決策主要靠領(lǐng)導(dǎo)拍腦門、拍胸脯，至于投資領(lǐng)域正確與否、項(xiàng)目成活率高低并不關(guān)注。二是從宏觀層面講，地方政府大規(guī)模融資，短時(shí)間內(nèi)聚集了大量流動(dòng)貨幣，降低了有效貨幣供給量，直接制約了宏觀貨幣政策的調(diào)整空間。2008-2011年，地方政府投融資平臺(tái)將高速增長(zhǎng)的大量信貸投放到一些大型中長(zhǎng)期建設(shè)項(xiàng)目中，商業(yè)銀行借款規(guī)模大，占用周期長(zhǎng)，這樣就對(duì)未來年度信貸投放造成擠占，也使得一些工程后勁不足，淪為“爛尾工程”和“半吊子工程”。
（四）政府投融資管理體制缺失
1、投融資管理簡(jiǎn)單粗放
長(zhǎng)期以來，關(guān)于地方政府投融資管理機(jī)構(gòu)、管理機(jī)制、投融資平臺(tái)建設(shè)和項(xiàng)目工程效益評(píng)價(jià)等問題，在大多數(shù)地區(qū)并沒有引起足夠重視，更談不上用政策和制度去管理和約束。很多地方政府投融資平臺(tái)是因事而建，相關(guān)的管理辦法和監(jiān)督措施也是臨時(shí)動(dòng)議，距離規(guī)范化、制度化、長(zhǎng)效化的管理相差甚遠(yuǎn)。一些做得比較好的地區(qū)，也只是簡(jiǎn)單劃歸地方國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)管理，并參照監(jiān)管其它國(guó)有企業(yè)相同的辦法，進(jìn)行監(jiān)督管理，忽視了政府投融資平臺(tái)的特殊性。
2、地方政府投融資各自為政
從省、市到區(qū)、縣，地方政府投融資行為缺乏統(tǒng)一、規(guī)范、長(zhǎng)效的管理，體制和運(yùn)行機(jī)制缺失，不同層級(jí)的政府之間，同級(jí)政府的部門之間，政府部門與融資平臺(tái)之間的配合和協(xié)調(diào)，缺乏整體性、系統(tǒng)性和規(guī)范性。政府投融資管理政出多門，甚至有的政府部門還從事一些項(xiàng)目的融資、建設(shè)任務(wù)，扮演著地方政府投融資平臺(tái)的角色，自我融資、自我管理，各自為政的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。
（五）地方政府債務(wù)居高不下
1、隱形負(fù)債增多
2008年以來，在國(guó)家一攬子經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的助推下，不少地區(qū)不顧地方實(shí)際，更無(wú)視政府財(cái)政負(fù)擔(dān)能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，超負(fù)荷、超規(guī)格、超標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行融資和投資，形成大量的新增債務(wù)和或有債務(wù)，給地方政府帶來了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。特別是在國(guó)家緊縮平臺(tái)企業(yè)貸款以后，地方政府融資平臺(tái)想方設(shè)法，通過BT、信托、融資租賃、社會(huì)集資等“影子銀行”進(jìn)行融資，在某種程度上，實(shí)際上的財(cái)政隱形負(fù)債遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府顯性負(fù)債。
2、缺乏債務(wù)約束
對(duì)于地方政府性債務(wù)來說，凡是不能通過自身經(jīng)營(yíng)、項(xiàng)目收益進(jìn)行償還，或沒有上級(jí)政府協(xié)助償還的貸款，在缺乏償債保障的機(jī)制下，最終都有可能轉(zhuǎn)化為商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)，這也是過往發(fā)生的不爭(zhēng)事實(shí)。例如，2006-2008年，國(guó)家就通過年度預(yù)算結(jié)余，每年安排專項(xiàng)資金7600多億元，用于幫助各級(jí)地方政府償還數(shù)額巨大、負(fù)債面廣的“普五”、“普九”達(dá)標(biāo)項(xiàng)目欠款和農(nóng)村義務(wù)教育欠款。
3、地方政府負(fù)債陷入怪圈
自2008年11月以來，地方政府的大量舉債破壞了原有的債務(wù)平衡。在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)、擺脫危機(jī)的號(hào)召下，地方政府舉債和融資失去理性，變得盲目。地方政府投融資平臺(tái)如雨后春筍般大量涌現(xiàn)，繼而進(jìn)行大量的融資和舉債。在進(jìn)行項(xiàng)目投資決策上，地方政府替代企業(yè)和民間投資，向一些超前的基礎(chǔ)設(shè)施投資、過剩的產(chǎn)能投資和一些本應(yīng)退出市場(chǎng)的落后產(chǎn)業(yè)投資，造成全域范圍內(nèi)的物價(jià)上漲，變相加大了政府項(xiàng)目投資成本。同時(shí)，這些平臺(tái)為償還大量的債務(wù)，又不得不從事一些高收益的投資行為和高成本的融資行為，如擴(kuò)大房地產(chǎn)投資、發(fā)行信托和地下錢莊借款等，在客觀上提高了融資成本，催生了房地產(chǎn)泡沫，也加大了償債壓力。
二、關(guān)于地方政府投融資活動(dòng)管理體系
（一）政府投融資決策體系的構(gòu)建
1、以城市發(fā)展戰(zhàn)略為指南
城市發(fā)展戰(zhàn)略（strategy for urban developent）是對(duì)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的發(fā)展所作的全局性、長(zhǎng)期性、戰(zhàn)略性的謀劃和規(guī)劃。簡(jiǎn)單的說，就是結(jié)合城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)狀及其區(qū)位優(yōu)勢(shì)，對(duì)城市的未來發(fā)展所做的長(zhǎng)期性的全局謀劃。它研究的內(nèi)容主要包含從宏觀層面，如何把握好城市發(fā)展的定性、定位和定向，從微觀層面，如何規(guī)劃利用好產(chǎn)業(yè)條件、土地資源、生態(tài)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)勢(shì)等。
正如蘇格蘭諺語(yǔ)所云：對(duì)于一艘沒有航向的船來說，任何方向的風(fēng)都是逆風(fēng)。在今天空前激烈的城市發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，一個(gè)城市必須要確立自己的戰(zhàn)略航向，才可能劈波斬浪，駛向理想的彼岸。政府投融資決策也是這樣，如果投資決策失誤，投資方向出現(xiàn)偏差，不僅會(huì)給地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來?yè)p失，還會(huì)在資金和資源上造成巨大浪費(fèi)。
因此，我們要緊密結(jié)合地方城市的發(fā)展實(shí)際，圍繞城市發(fā)展核心戰(zhàn)略，通過降低產(chǎn)業(yè)投資成本和城市運(yùn)營(yíng)成本，打造吸引資金、降低成本的洼地，提升城市持久競(jìng)爭(zhēng)力；圍繞經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)三大持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略，解決好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與調(diào)整、生態(tài)環(huán)境修復(fù)與改善、社會(huì)事業(yè)發(fā)展與繁榮的問題；圍繞城市特色競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略，在城市形象、特色塑造、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)、文化擴(kuò)張等方面，提升整體城市的競(jìng)爭(zhēng)力。
2、以城鎮(zhèn)投融資規(guī)劃為基礎(chǔ)
城鎮(zhèn)投融資規(guī)劃的核心內(nèi)容，是按照資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本證券化的原則，結(jié)合城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的項(xiàng)目實(shí)際，梳理和分析利用地方的城市資產(chǎn)和資源（包括有效資產(chǎn)、無(wú)效資產(chǎn)、有形資源、無(wú)形資源等），實(shí)現(xiàn)建立高效的城市國(guó)有資產(chǎn)市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制、城市資產(chǎn)資源持續(xù)注入機(jī)制、政府公益性項(xiàng)目融資管理機(jī)制、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制和地方政府債務(wù)償還機(jī)制的目標(biāo)。
地方政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展中，應(yīng)該尊重其自身的客觀規(guī)律和發(fā)展要求，盲目貪大求洋、急于求成或鋪張浪費(fèi)，都將給本地區(qū)城鎮(zhèn)化的健康、可持續(xù)發(fā)展帶來不良后果。因此，地方政府為提高投資決策的科學(xué)性和可行性，一方面應(yīng)該緊緊圍繞城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃來作投資決策，同時(shí)，也應(yīng)該和具體的城市建設(shè)項(xiàng)目、融資安排、土地資源開發(fā)利用、融資平臺(tái)運(yùn)營(yíng)管理及國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)作等多方面工作結(jié)合，進(jìn)行統(tǒng)一研究和決策。這既是城鎮(zhèn)投融資規(guī)劃要發(fā)揮的功能，也是政府進(jìn)行投資決策的基礎(chǔ)和依據(jù)。
3、以地方政府投融資決策機(jī)構(gòu)為主體
為確保地方政府投融資決策的科學(xué)性，需要從政府投資決策體制和組織機(jī)構(gòu)方面提供保證。河北省人民政府《關(guān)于推進(jìn)城市建設(shè)投融資體制改革的意見》（冀政【2009】33號(hào)）文件，就明確提出，要成立由政府主要負(fù)責(zé)同志牽頭、相關(guān)部門和投融資主體主要負(fù)責(zé)人參加的城市建設(shè)投融資決策機(jī)構(gòu)，并作為政府投融資管理的決策層，負(fù)責(zé)確定建設(shè)資金的投向和融資方案，審批資金平衡計(jì)劃等投融資工作中的重大事項(xiàng)。
建立和完善地方政府投融資決策委員會(huì)，探索城市建設(shè)投資和融資統(tǒng)一、高效、規(guī)范的投融資管理模式，讓城市國(guó)有資產(chǎn)和城市資源依法流動(dòng)、規(guī)范運(yùn)作，不僅可以促進(jìn)城市資產(chǎn)和資源的高效利用，還可以為城市改善環(huán)境、創(chuàng)造價(jià)值，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速健康發(fā)展。
4、以實(shí)現(xiàn)投融資活動(dòng)良性循環(huán)為目標(biāo)
健全政府項(xiàng)目投資決策、融資和償債機(jī)制與采取過去地方政府對(duì)投融資管理方式相比，不僅強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目前期論證、投資決策的過程，還要更加突出在融資、建設(shè)和償債等環(huán)節(jié)的管理。通過打造從戰(zhàn)略出發(fā)、全過程管理的政府閉環(huán)投融資管理體系，要逐步建立起“謀劃、策劃、規(guī)劃、計(jì)劃”的政府投資項(xiàng)目“四化”有機(jī)銜接的理論架構(gòu)和方法體系，以保證政府投資計(jì)劃能夠滿足城市發(fā)展需要，并通過后續(xù)的信息反饋，對(duì)下一步的城市建設(shè)、開發(fā)戰(zhàn)略的制定，提供借鑒，實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目的規(guī)劃、融資、建設(shè)和管理的良性循環(huán)。
（二）政府投融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系的建立
1、對(duì)投融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別
投融資風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的過程，需要確定三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的因素。一是投融資風(fēng)險(xiǎn)的來源，即時(shí)間、成本、技術(shù)、法律等；二是風(fēng)險(xiǎn)事件，即給政府投資項(xiàng)目可能帶來消極影響的事件；三是風(fēng)險(xiǎn)征兆，指判斷風(fēng)險(xiǎn)存在的指標(biāo)、程度或者實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的表現(xiàn)。
投融資風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別憑借對(duì)“因”和“果”（將會(huì)發(fā)生什么導(dǎo)致什么）的認(rèn)定來實(shí)現(xiàn)，或通過對(duì)“果”和“因”（什么樣的結(jié)果需要予以避免或促使其發(fā)生，以及怎樣發(fā)生）的認(rèn)定來完成。根據(jù)美國(guó)項(xiàng)目管理協(xié)會(huì)（PMI）制定的項(xiàng)目管理知識(shí)體系（PMBOK2000），風(fēng)險(xiǎn)辨析的過程包括輸入、工具和方法、輸出三個(gè)部分（圖1），與地方政府投融資決策管理需求異常吻合。
圖1 風(fēng)險(xiǎn)辨析過程
2、對(duì)投融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)
（1）專家判斷
包括同行評(píng)議、德爾菲法、層次分析法等。一般由專業(yè)投融資顧問和金融方面的專業(yè)人士組成專家組，就投融資決策議題發(fā)表意見，通過結(jié)論統(tǒng)計(jì)和整理，集中群體智慧和專業(yè)經(jīng)驗(yàn)。這種方法與政府行政領(lǐng)導(dǎo)及平臺(tái)企業(yè)內(nèi)部人員的分析相比，具有較高的可靠性，能夠深入挖掘一些需要專業(yè)判斷的特殊風(fēng)險(xiǎn)。這種方法的有效性是依賴專家組構(gòu)成的合理性，以及采用有效的機(jī)制處理專家意見的沖突和一些非共識(shí)性問題。
（2）情景分析
通過數(shù)字、圖表、曲線對(duì)某狀態(tài)進(jìn)行描繪和數(shù)據(jù)分析，說明某因素變化會(huì)產(chǎn)生什么結(jié)果。可靠性取決于能否有效的把握因素之間的系統(tǒng)聯(lián)系。敏感性分析、故障樹是情景分析的衍生方法。
（3）流程、網(wǎng)絡(luò)分析
通過建立投融資項(xiàng)目系統(tǒng)流程圖、實(shí)施流程圖、作業(yè)流程圖（工作分解），或者反映工作因素相互關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)圖，從風(fēng)險(xiǎn)可能存在的環(huán)節(jié)、因素之間的影響入手，分析風(fēng)險(xiǎn)的起因，以及傳遞過程對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的影響。流程圖和網(wǎng)絡(luò)能夠反映風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)的內(nèi)部關(guān)系。
（4）風(fēng)險(xiǎn)回顧
包括風(fēng)險(xiǎn)因素檢查表、歷史類比等，其共同特點(diǎn)是將項(xiàng)目已經(jīng)發(fā)生過或可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)列舉出來，供評(píng)估人員判斷是否存在類似風(fēng)險(xiǎn)，具有開闊思路、啟發(fā)聯(lián)想的作用。缺點(diǎn)是依賴于資料的收集范圍，可能遺漏某些重要的風(fēng)險(xiǎn)；難以反映風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)關(guān)系。風(fēng)險(xiǎn)回顧技術(shù)的新發(fā)展是歷史數(shù)據(jù)挖掘和分類統(tǒng)計(jì)，能夠更為可靠地把握因素之間的歷史規(guī)律。
（5）主觀綜合評(píng)判
一般通過建立度量風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)體系，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行量化，然后采用歸一法、加減乘除、加權(quán)的方法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)值進(jìn)行綜合處理。具體包括主觀評(píng)分法，層次分析法（AHP），模糊綜合評(píng)判。其優(yōu)點(diǎn)是較為簡(jiǎn)便，適合于投融資風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)不復(fù)雜的場(chǎng)合。缺點(diǎn)是假設(shè)各種投融資風(fēng)險(xiǎn)元素的關(guān)系是線性可加，不考慮風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在聯(lián)系，對(duì)復(fù)雜系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估缺乏可靠性；評(píng)分的效果受指標(biāo)體系的完整程度、權(quán)重設(shè)置、計(jì)算方法的限制。
（6）概率分析
將投融資風(fēng)險(xiǎn)變量的均值與標(biāo)準(zhǔn)差結(jié)合到表示政府投資項(xiàng)目總風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的均值與標(biāo)準(zhǔn)差中去。使用這種方法處理變量間存在的相關(guān)問題時(shí)需要做出一定的假設(shè)。如，在與總風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)元素間只包含加法或乘法運(yùn)算，相加或相乘的元素是相互獨(dú)立或線性無(wú)關(guān)等。決策樹法、概率樹法是這一方法的代表。分析的方法的另一個(gè)分支是現(xiàn)金流分析，僅直接考慮到各種風(fēng)險(xiǎn)因素的綜合影響后果，并不詳細(xì)追究風(fēng)險(xiǎn)因素具體有哪些，風(fēng)險(xiǎn)到底有多大。在估計(jì)各風(fēng)險(xiǎn)因素的綜合影響時(shí)，主要依靠經(jīng)驗(yàn)或者概率論。
（7）模擬評(píng)估
這種評(píng)估方法需要專業(yè)研究和分析人員，列舉政府投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)變量及其相互關(guān)系，進(jìn)行相應(yīng)的模擬和測(cè)算，最后取得反映風(fēng)險(xiǎn)程度的數(shù)據(jù)和結(jié)果。模擬方法并未涉及如何構(gòu)造所研究問題的整體框架，如何將決策機(jī)構(gòu)、管理層、執(zhí)行層的專長(zhǎng)結(jié)合起來，挖掘各自的知識(shí)和能量。大量的因素被含糊、抽象地包含在概率估計(jì)中。
（三）政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的推廣運(yùn)用
1、認(rèn)識(shí)政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)
對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行后評(píng)價(jià)，目的是對(duì)其可持續(xù)性進(jìn)行評(píng)價(jià)和分析。政府投資項(xiàng)目的可持續(xù)性，是指在政府建設(shè)資金投入完成之后，項(xiàng)目的既定目標(biāo)是否能夠持續(xù)實(shí)現(xiàn)，項(xiàng)目是否具有可復(fù)制性，及是否對(duì)政府其它投資帶來持續(xù)借鑒和參考意義的結(jié)論。這也是與當(dāng)前的科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展主題相一致的。
在具體實(shí)施政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作時(shí)，要從項(xiàng)目的財(cái)務(wù)、技術(shù)、環(huán)境和管理等一系列因素變化出發(fā)，對(duì)項(xiàng)目生存和發(fā)展所產(chǎn)生的正效應(yīng)和負(fù)效應(yīng)作定量或定性的分析評(píng)價(jià)，分析其對(duì)項(xiàng)目的影響程度，為政府未來投資決策通過依據(jù)和參考。當(dāng)然，政府投資項(xiàng)目的可持續(xù)性會(huì)受到項(xiàng)目?jī)?nèi)外部諸多因素的影響。這種影響主要取決于市場(chǎng)或社會(huì)經(jīng)濟(jì)、金融環(huán)境等，對(duì)項(xiàng)目的需求持續(xù)性以及項(xiàng)目本身的可持續(xù)性影響，因此需要對(duì)這兩種因素深入分析，研究分析影響項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素，為地方政府投資提出相應(yīng)的改進(jìn)措施和政策建議。
2、推行政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)
政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)涉及內(nèi)容非常廣泛，包括決策評(píng)價(jià)、過程評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、影響評(píng)價(jià)、項(xiàng)目目標(biāo)及可持續(xù)性評(píng)價(jià)等。政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的方法和指標(biāo)體系也較為復(fù)雜，包括目標(biāo)層、評(píng)價(jià)層、分析層和操作層四個(gè)層面。
為不斷完善地方政府投資決策管理體制，政府部門應(yīng)積極推行和開展政府投資項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)工作，并把后評(píng)價(jià)的結(jié)果廣泛運(yùn)用和公開交流，實(shí)現(xiàn)高度共享，從而發(fā)揮后評(píng)價(jià)工作對(duì)政府投資管理乃至政府城市經(jīng)營(yíng)的決策支撐作用。同時(shí)，也需要強(qiáng)調(diào)后評(píng)價(jià)工作的有效性，不斷探索后評(píng)價(jià)成果的推廣和使用。
3、利用政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)
推行政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，目的是為了利用評(píng)價(jià)的結(jié)果。一是形成對(duì)政府投融資工作的直接指導(dǎo)，把后評(píng)價(jià)成果與后續(xù)的資源配置、城市發(fā)展和投融資實(shí)施相結(jié)合；二是形成對(duì)規(guī)劃、策劃、計(jì)劃的有效閉環(huán)，與城市投融資規(guī)劃、投資項(xiàng)目策劃、投融資實(shí)施計(jì)劃相結(jié)合；三是形成工作標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，與政府投資決策結(jié)合，將后評(píng)價(jià)納入后續(xù)的政府投資項(xiàng)目投融資管理流程。
當(dāng)然，目前在全國(guó)城市建設(shè)投資領(lǐng)域，開展政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的地區(qū)和城市還比較鮮見。如2008年南京市建設(shè)委員會(huì)、南京市財(cái)政局曾共同委托中國(guó)現(xiàn)代集團(tuán)，對(duì)南京秦淮河環(huán)境綜合整治工程和南京玄武湖隧道工程實(shí)施了后評(píng)價(jià)工作，結(jié)果證明對(duì)規(guī)范政府投資行為、提高項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理水平，都帶來了積極的影響。后評(píng)價(jià)成果也受到國(guó)家建設(shè)部的高度評(píng)價(jià)，并建議在全國(guó)推廣。
三、加強(qiáng)地方政府投融資活動(dòng)的管理
（一）完善地方政府投融資管理體制和機(jī)制
1、完善組織管理體制
地方政府要按照“一個(gè)決策委員會(huì)、一個(gè)專門辦事機(jī)構(gòu)、一個(gè)融資主平臺(tái)”的管理思路（簡(jiǎn)稱“三個(gè)一”模式），建立和完善“國(guó)有化建制、多元化融資、市場(chǎng)化運(yùn)作、企業(yè)化管理、公眾化監(jiān)督”的地方政府投融資管理機(jī)制（簡(jiǎn)稱“五化”機(jī)制）。分級(jí)建立相應(yīng)的管理委員會(huì)、辦事機(jī)構(gòu)、投融資平臺(tái)和投資公司，并進(jìn)行科學(xué)、合理的職能界定和權(quán)責(zé)劃分，防止相互推諉，權(quán)責(zé)模糊。
2、完善投融資運(yùn)作機(jī)制
地方政府要通過完善投融資管理體系，不斷擴(kuò)大國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模，提升公眾服務(wù)服務(wù)水平，打造城市品牌，提高融資能力，逐漸形成具有強(qiáng)大輻射、帶動(dòng)功能的融資服務(wù)體系。為了國(guó)有資本的保值增值，按照“三個(gè)一”模式和“五化”機(jī)制的要求，各地整合和重組單一的國(guó)有投資控股集團(tuán)勢(shì)在必行。單一的國(guó)有投資控股集團(tuán)的運(yùn)作，有利于按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，進(jìn)行集約化、市場(chǎng)化的投融資運(yùn)作和管理。
3、完善投融資制度和流程
首先要按照經(jīng)營(yíng)城市的理念和模式，構(gòu)建地方政府投融資管理制度體系和工作流程。使條塊分割與同級(jí)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相結(jié)合，建成立體型、網(wǎng)絡(luò)型、完備型和通暢型的地方政府投融資管理體系，以實(shí)現(xiàn)投融資網(wǎng)絡(luò)的資源共享、信息共享、渠道共享和平臺(tái)共享。
4、建立完善的政府投融資管理制度
第一，建立投融資工作委員會(huì)議事制度。由政府主要分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)召集，財(cái)政部門、發(fā)改委、國(guó)土部門和建設(shè)部門等有關(guān)主要負(fù)責(zé)人參加；第二，建立制定規(guī)劃工作制度。根據(jù)工作需要定期或不定期召開工作會(huì)議，研究制定項(xiàng)目投融資計(jì)劃，下達(dá)投融資目標(biāo)和任務(wù)，出臺(tái)檢查督促方案，協(xié)調(diào)解決新問題和新情況；第三，建立項(xiàng)目建設(shè)資金監(jiān)管機(jī)制。由審計(jì)部門、監(jiān)察部門和項(xiàng)目責(zé)任單位組成專門的監(jiān)督檢查工作機(jī)構(gòu)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)資金進(jìn)行監(jiān)管，規(guī)范投融資臺(tái)賬、資金專戶和工程監(jiān)理，保證資金安全，提高資金使用效益；第四，建立政府投融資償債機(jī)制。堅(jiān)持“借好錢，用好錢，管好錢，還好錢”的原則，科學(xué)測(cè)算償債能力，統(tǒng)籌安排償債來源，合理制定償債措施，切實(shí)降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
（二）加快地方政府投融資立法
1、出臺(tái)政府投融資相關(guān)法律法規(guī)
當(dāng)前，我國(guó)沒有一部成文的投融資方面的基本法律法規(guī)，僅局限于金融管理方面的人民銀行法、商業(yè)銀行法以及保險(xiǎn)法、證券法等，實(shí)施融資管理的依據(jù)僅為1978年國(guó)家計(jì)委、國(guó)家建委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于基本建設(shè)程序的規(guī)定》、《基本建設(shè)大中型項(xiàng)目劃分標(biāo)準(zhǔn)》、《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》，因此，需要及早制定全國(guó)性、統(tǒng)一性、規(guī)范性的投融資法律法規(guī)。金融危機(jī)后，各地紛紛制定出臺(tái)地方性的投融資管理規(guī)定，但尚屬試行，還需要進(jìn)一步完善。
2、健全各部門投融資規(guī)章
為對(duì)金融危機(jī)，在國(guó)家正式、規(guī)范、統(tǒng)一的政府投融資法律出臺(tái)以前，各地要結(jié)合已出臺(tái)的管理辦法和條例，做好過渡期準(zhǔn)備工作，首先，按照《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》要求，從完善部門投融資規(guī)章做起，做好行業(yè)自律；其次，構(gòu)建地方全域內(nèi)的投融資法律法規(guī)；最后，正式與國(guó)家的相關(guān)法律法規(guī)相銜接。
（三）加快地方政府投融資改革頂層設(shè)計(jì)
1、高端策劃地方政府投融資體制改革方案
針對(duì)目前地方政府投融資管理體制不順，政府投融資平臺(tái)的融資功能不強(qiáng)，城市資產(chǎn)和資源的運(yùn)作水平不高的情況，為發(fā)揮好地方政府資產(chǎn)、資源和資本的聚合作用和各部門的通力合作，地方政府應(yīng)該從戰(zhàn)略層面，高度重視投融資改革的頂層設(shè)計(jì)。通過地方政府的高位統(tǒng)籌和高水平投融資顧問機(jī)構(gòu)的專業(yè)策劃，能夠在較短時(shí)間內(nèi)，完成政府在投資決策、融資運(yùn)作、建設(shè)管理、債務(wù)償還、風(fēng)險(xiǎn)防范等方面的管理體制和運(yùn)行機(jī)制的系統(tǒng)設(shè)計(jì)，進(jìn)而規(guī)范運(yùn)行，提高融資工作效率。
2、制定和實(shí)施平臺(tái)企業(yè)資本運(yùn)作規(guī)劃
資本運(yùn)作又稱資本運(yùn)營(yíng)，是指利用市場(chǎng)法則，以資本增值最大化為根本目的，通過全部資本和生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，對(duì)其全部資本進(jìn)行綜合有效運(yùn)營(yíng)的一種運(yùn)營(yíng)方式。通常，我們所講的融資平臺(tái)資本運(yùn)作都是狹義的概念，主要是指地方政府或平臺(tái)企業(yè)以其價(jià)值化、證券化的資本或可以按價(jià)值化、證券化操作的物化資本為基礎(chǔ)，通過優(yōu)化配置等方式來提高運(yùn)營(yíng)效率的運(yùn)作行為和活動(dòng)。
從國(guó)內(nèi)外諸多先進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)來看，城市核心競(jìng)爭(zhēng)力，主要來源于兩個(gè)方面：一是城市的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，體現(xiàn)在主體產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)上；二是城市在金融和資本市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力，體現(xiàn)在城市整體運(yùn)作內(nèi)外部資源的的分析能力、把握能力和運(yùn)籌能力。受制于國(guó)內(nèi)融資環(huán)境（外部因素）多變和地方政府自身要素資源短缺（決策層對(duì)城市經(jīng)營(yíng)的認(rèn)知不夠、有限的金融和資本運(yùn)作知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)等）影響，地方政府在對(duì)金融和資本市場(chǎng)的研究水平和掌控能力方面，存在嚴(yán)重不足。缺乏政府融資平臺(tái)的資本運(yùn)作規(guī)劃，更加缺乏后續(xù)的資本運(yùn)作能力，這個(gè)問題需要引起地方政府的高度重視。
3、創(chuàng)新城市資本運(yùn)作方式
對(duì)地方政府來講，城市資本運(yùn)作有著非常深厚的內(nèi)涵，它包含了城市資金融通、城市資產(chǎn)管理和城市資源運(yùn)作三個(gè)層次的內(nèi)容。國(guó)有資產(chǎn)的優(yōu)化重組、對(duì)外的投資經(jīng)營(yíng)、吸引外部投資、發(fā)行股票債券、銀行貸款等都是資本運(yùn)作的范疇。按照城市資本運(yùn)作過程中是否進(jìn)行資本交易，我們可將城市資本運(yùn)作方式分為交易形式的資本運(yùn)作和非交易形式的資本運(yùn)作，其具體分類見圖2。
創(chuàng)新城市資本運(yùn)作方式，就是憑借地方政府自身的優(yōu)勢(shì)，不斷聚集城市資源，把現(xiàn)有的可通過各種方式獲取的資本最有效地利用起來，提高資本運(yùn)營(yíng)的規(guī)模和效益；通過采取精干主體、分離輔助、相對(duì)分立、分塊搞活的辦法，實(shí)行資本的快速流動(dòng)和空間轉(zhuǎn)換，以激活存量資產(chǎn)和呆滯資本。
圖2 城市資本運(yùn)作分類圖
（四）強(qiáng)化對(duì)地方政府投融資平臺(tái)管理
1、整合重組投融資主平臺(tái)
通過整合和重組一個(gè)強(qiáng)有力的投融資平臺(tái)企業(yè)，作為政府對(duì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目投資以及城市資源開發(fā)和利用的運(yùn)作主平臺(tái)，并按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相互獨(dú)立的原則，逐步建立科學(xué)決策、規(guī)范運(yùn)營(yíng)、嚴(yán)格監(jiān)管，權(quán)責(zé)統(tǒng)一的政府投融資平臺(tái)體制。
及時(shí)整合政府“四資”（資產(chǎn)、資源、資金、資本），打造運(yùn)轉(zhuǎn)高效的投融資平臺(tái)，進(jìn)一步增強(qiáng)政府投融資能力，形成“借、用、管、還”良性循環(huán)機(jī)制。
2、建立市縣（區(qū)）投融資平臺(tái)對(duì)接機(jī)制
為順應(yīng)地方政府投融資體制改革的趨勢(shì)，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求，市級(jí)政府的投融資平臺(tái)，不僅需要履行好自身包括，根據(jù)市政府授權(quán)，完成投融資決策委員會(huì)下達(dá)的年度投融資計(jì)劃，承擔(dān)區(qū)域范圍內(nèi)項(xiàng)目資金管理、監(jiān)督檢查、調(diào)度協(xié)調(diào)、舉債償債和資金平衡等工作，同時(shí)還應(yīng)負(fù)責(zé)指導(dǎo)和幫助縣（區(qū)）級(jí)投融資平臺(tái)改進(jìn)投融資管理和提高投融資運(yùn)作水平。
（五）做好政府投融資管理的配套改革
1、加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理工作
一是做好行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)登記和管理，重視資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)和運(yùn)作；二是強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)的價(jià)值功能，將政府各部門和各直屬部門單位的資產(chǎn)管理權(quán)統(tǒng)一收回到平臺(tái)企業(yè)集中運(yùn)作；三是把好國(guó)有資產(chǎn)的“人口關(guān)”和“出口關(guān)”，盤活政府存量資產(chǎn)、閑置資產(chǎn)；四是鼓勵(lì)和支持多種經(jīng)濟(jì)成分參與政府項(xiàng)目投資，通過經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)出售、設(shè)備租賃和投資入股等形式出讓基礎(chǔ)設(shè)施和國(guó)有資產(chǎn)，以擴(kuò)大融資來源。
2、積極營(yíng)造良好的信用環(huán)境
地方政府應(yīng)積極出臺(tái)制度和政策，打造地方誠(chéng)信體系和招商引資平臺(tái)，逐步樹立強(qiáng)化信用環(huán)境管理，開展誠(chéng)信體系建設(shè)，增強(qiáng)全社會(huì)誠(chéng)信意識(shí)。通過建立失信懲罰機(jī)制，引導(dǎo)建立以風(fēng)險(xiǎn)管理為基礎(chǔ)的地方政府投融資信用管理機(jī)制。同時(shí)，應(yīng)深入開展社會(huì)誠(chéng)信宣傳教育，為社會(huì)信用服務(wù)體系建設(shè)夯實(shí)基礎(chǔ)。改變不講信譽(yù)、魚龍混雜、劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象，通過金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)創(chuàng)優(yōu)爭(zhēng)先活動(dòng)，建立“財(cái)政-金融-工商-稅務(wù)-規(guī)劃-建設(shè)-國(guó)土”多部門協(xié)同工作機(jī)制，綜合運(yùn)用財(cái)政政策激勵(lì)和信用擔(dān)保的手段，構(gòu)建地方融資增信系統(tǒng)，營(yíng)造地方良好的信用環(huán)境。
3、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和教育培訓(xùn)
推行和深化“三個(gè)一”模式和“五化”機(jī)制，需要堅(jiān)強(qiáng)的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的力度，還要有權(quán)威專家和智囊。推動(dòng)和實(shí)施投融資體制的改革和創(chuàng)新，不僅要實(shí)行行政首長(zhǎng)“一把手”負(fù)責(zé)制，還要通過引進(jìn)金融、投資和財(cái)務(wù)等方面的專業(yè)型、高端人才與地區(qū)投融資管理、實(shí)施機(jī)構(gòu)的專業(yè)人士，共同建立地方投融資專家顧問團(tuán)隊(duì)，并定期開展各種類型、各種層次的研討、交流和培訓(xùn)活動(dòng)，以不斷提高干部隊(duì)伍的素質(zhì)。
