發(fā)行量已超國(guó)債、政策性金融債，成為我國(guó)債券市場(chǎng)第一大品種——
地方債券發(fā)行改革持續(xù)深化
目前，地方債券余額、年度發(fā)行量占整個(gè)債券市場(chǎng)的比重均超過20%，成為我國(guó)債券市場(chǎng)第一大品種，地方債券市場(chǎng)已成為多層次資本市場(chǎng)的重要組成部分。專家表示，防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)取決于政府債務(wù)治理能力，提高政府債務(wù)治理能力的關(guān)鍵是要將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)真正關(guān)進(jìn)制度的籠子——
地方政府債券發(fā)行是地方政府債務(wù)管理的一項(xiàng)重要工作，既關(guān)系地方政府能否順利籌集資金，又關(guān)系防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
目前，地方債券發(fā)行量已超過國(guó)債、政策性金融債，成為我國(guó)債券市場(chǎng)第一大品種。如何進(jìn)一步深化地方債券制度改革，健全地方債券市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，備受市場(chǎng)關(guān)注。財(cái)政部日前對(duì)深化完善地方債券發(fā)行制度改革作出部署，推動(dòng)地方債券發(fā)行規(guī)范化、市場(chǎng)化。
財(cái)政部日前發(fā)布的地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況顯示，1月份至4月份累計(jì)，全國(guó)發(fā)行地方政府債券5213億元。其中，一般債券3636億元，專項(xiàng)債券1577億元；按用途劃分，全部是置換債券或再融資債券。
根據(jù)2015年開始實(shí)施的新預(yù)算法，地方政府必須以發(fā)行債券的形式舉債融資。在日前舉行的地方政府債券發(fā)行制度改革座談會(huì)上，財(cái)政部國(guó)庫(kù)司負(fù)責(zé)人婁洪表示，2015年至2017年，全國(guó)共發(fā)行地方債券14.24萬(wàn)億元，2017年底地方政府債務(wù)余額16.47萬(wàn)億元，其中地方債券余額14.74萬(wàn)億元，占比近90%，以政府債券為主體的規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制基本建立。
據(jù)悉，目前地方債券余額、年度發(fā)行量占整個(gè)債券市場(chǎng)的比重均超過20%，成為我國(guó)債券市場(chǎng)第一大品種，地方債券市場(chǎng)已成為多層次資本市場(chǎng)的重要組成部分。
值得關(guān)注的是，中國(guó)版“市政收益?zhèn)狈€(wěn)步推進(jìn)，2017年推出了土地儲(chǔ)備等項(xiàng)目收益自求平衡專項(xiàng)債券，全年28個(gè)省份發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券2406.98億元，12個(gè)省份發(fā)行收費(fèi)公路專項(xiàng)債券440.04億元，深圳市試點(diǎn)發(fā)行了軌道交通專項(xiàng)債券20億元。今年4月份，財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部又聯(lián)合推出了地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券。
近期，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》和《關(guān)于做好2018年地方政府債券發(fā)行工作的意見》，對(duì)相關(guān)工作作出部署。
“防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)取決于政府債務(wù)治理能力，提高政府債務(wù)治理能力的關(guān)鍵是要將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)真正關(guān)進(jìn)制度的籠子?！敝袊?guó)財(cái)政科學(xué)研究院宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心副主任王志剛認(rèn)為，一系列部署推動(dòng)了地方政府債務(wù)治理進(jìn)入新階段。
作為債券市場(chǎng)第一大品種，地方政府債券如何更好發(fā)揮在金融體系建設(shè)中的作用？“下一步，應(yīng)該提高地方債發(fā)行定價(jià)的市場(chǎng)化程度，豐富投資人結(jié)構(gòu)，賦予地方債更廣的質(zhì)押范圍及質(zhì)押率，提高其二級(jí)市場(chǎng)流動(dòng)性。同時(shí)，創(chuàng)新地方債品種，增加項(xiàng)目收益?zhèn)悇e，如高校專項(xiàng)債、醫(yī)院專項(xiàng)債等?！敝袀Y信公用與機(jī)構(gòu)部分析師蘇錦河說。
國(guó)內(nèi)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)中債資信統(tǒng)計(jì)顯示，截至5月24日，全國(guó)累計(jì)發(fā)行地方政府債券7489億元，全部為置換債或再融資債券。
根據(jù)2015年8月份“對(duì)債務(wù)余額中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借的存量債務(wù)，通過3年左右的過渡期，由地方在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換”的安排，2018年是地方政府債務(wù)置換的收官之年。截至2017年底，非政府債券形式的存量政府債務(wù)只剩下17258億元。
婁洪表示，自2015年全面推行改革以來，逐步完成了以銀行貸款為主要形式的地方政府存量債務(wù)置換工作，節(jié)約債務(wù)利息支出約1.2萬(wàn)億元，大幅降低了地方政府融資成本，大大減輕了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，有效防范了地方政府償債資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)；實(shí)現(xiàn)了地方政府債務(wù)全部納入預(yù)算管理，規(guī)范性、透明度顯著提高。
“地方政府債務(wù)存量的債券置換有效地緩解了地方政府的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，拓展了地方政府的財(cái)政空間；同時(shí)地方政府債券作為較高信用等級(jí)資產(chǎn)進(jìn)入商業(yè)銀行，有效降低了金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)?！蓖踔緞傉f。
除了置換債券，今年以來地方政府發(fā)行再融資債券情況引起市場(chǎng)的較大關(guān)注?！半S著以前年度發(fā)行的地方債券陸續(xù)到期，地方債券借新還舊任務(wù)也將加重。”婁洪表示。
記者注意到，多地陸續(xù)發(fā)行債券償還到期債務(wù)。比如，根據(jù)5月23日內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)布的文件，2018年內(nèi)蒙古自治區(qū)政府第二批一般債券發(fā)行總額約218億元，包含置換債券213億元、借新還舊債券5億元。
“財(cái)政部要求各地應(yīng)當(dāng)盡早啟動(dòng)置換債券發(fā)行，確保在國(guó)務(wù)院明確的期限內(nèi)完成全部非政府債券形式存量政府債務(wù)置換工作。因此，各地上半年工作重點(diǎn)集中在置換債券的發(fā)行。”蘇錦河說，隨著地方債不斷擴(kuò)容，后期存量債券償還周轉(zhuǎn)壓力將持續(xù)增大，預(yù)計(jì)大部分仍將通過發(fā)行再融資債券來周轉(zhuǎn)。
市場(chǎng)化是地方政府債券發(fā)行管理的方向。“目前，地方債券發(fā)行利率總體已步入合理區(qū)間。”婁洪說。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年地方債券公開發(fā)行利率比同期限國(guó)債收益率平均高35個(gè)基點(diǎn)，同比擴(kuò)大20個(gè)基點(diǎn)，2018年一季度地方債券公開發(fā)行利率與國(guó)債利差進(jìn)一步提高到39個(gè)基點(diǎn)，地區(qū)間差異也逐步顯現(xiàn)，不同地區(qū)地方債券與國(guó)債的利差進(jìn)一步分化，基本符合債券市場(chǎng)實(shí)際供求關(guān)系，市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制對(duì)地方債券發(fā)行利率走勢(shì)的作用不斷增強(qiáng)。
在地方債券市場(chǎng)建設(shè)方面，地方債券投資主體多元化程度逐步提高。近年來，在繼續(xù)發(fā)揮銀行間市場(chǎng)發(fā)行主渠道作用基礎(chǔ)上，推進(jìn)了在交易所發(fā)行地方債券，發(fā)揮交易所對(duì)證券公司類金融機(jī)構(gòu)的動(dòng)員作用和對(duì)個(gè)人投資者的輻射作用。在地方債券余額中，商業(yè)銀行持有比例持續(xù)下降，政策性銀行、證券公司、基金、保險(xiǎn)公司持有比例均有不同程度的增長(zhǎng)。
此外，地方債券質(zhì)押功能不斷拓寬。地方債券被納入國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理、人民銀行部分貨幣政策操作、商業(yè)銀行質(zhì)押貸款的質(zhì)押品范圍，地方財(cái)政部門在地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理中更多接受地方債券作為質(zhì)押品。
在地方債券發(fā)行工作取得成效的同時(shí)，婁洪認(rèn)為，“在發(fā)行定價(jià)、信用評(píng)級(jí)、品種設(shè)計(jì)、發(fā)行兌付機(jī)制、人員隊(duì)伍建設(shè)等方面還存在一些問題，應(yīng)當(dāng)更加系統(tǒng)地采取措施，不斷完善制度和機(jī)制，提高地方債券發(fā)行的科學(xué)性、規(guī)范性，為防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮應(yīng)有的作用”。
王志剛也認(rèn)為，我國(guó)地方政府債券發(fā)行經(jīng)歷了中央代發(fā)代還、地方自發(fā)代還、地方自發(fā)自還三個(gè)階段，“同一些發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)地方政府債券市場(chǎng)化程度還有待進(jìn)一步提高”。
“少數(shù)地區(qū)在發(fā)債中仍存在行政干預(yù)，個(gè)別省份甚至提前指導(dǎo)主要承銷機(jī)構(gòu)確定投標(biāo)利率。受此影響，部分地區(qū)債券發(fā)行利率仍然與市場(chǎng)預(yù)期有一定差距?！眾浜檎f。
《關(guān)于做好2018年地方政府債券發(fā)行工作的意見》提出了一系列推動(dòng)市場(chǎng)化的措施，包括提升債券發(fā)行定價(jià)市場(chǎng)化水平、合理設(shè)置地方政府債券期限結(jié)構(gòu)、完善信用評(píng)級(jí)和信息披露機(jī)制、促進(jìn)債券投資主體多元化等。該文件強(qiáng)調(diào)，地方財(cái)政部門不得在地方政府債券發(fā)行中通過“指導(dǎo)投標(biāo)”“商定利率”等方式干預(yù)地方政府債券發(fā)行定價(jià)。
蘇錦河建議，要加強(qiáng)信息披露，做到及時(shí)、準(zhǔn)確、詳盡，充分揭示債券風(fēng)險(xiǎn)；減少發(fā)行過程中的行政干預(yù)，地方政府與承銷機(jī)構(gòu)要建立有效隔離，避免發(fā)行主體利用行政手段加以干預(yù)。
“未來地方政府債券定價(jià)市場(chǎng)化將會(huì)是一個(gè)繞不過去的改革，如果可以實(shí)現(xiàn)完全的市場(chǎng)化發(fā)行，這將會(huì)實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府舉債的資本市場(chǎng)約束、預(yù)算約束的雙重約束，將會(huì)大大提升債務(wù)資金的使用效率。同時(shí)，為廣大投資者提供豐富的投資工具?！蓖踔緞傉f。
