中央對地方政府債務(wù)政策從指導(dǎo)性、體系性逐漸到規(guī)范性，對地方政府性債務(wù)的措辭歷經(jīng)“政府性債務(wù)”、“地方政府債券、“隱性債務(wù)”等不同表述，但控制和化解風(fēng)險的主線從未改變。
2013年中央經(jīng)濟工作會議指出“要把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險作為經(jīng)濟工作的重要任務(wù)，把短期應(yīng)對措施和長期制度建設(shè)結(jié)合起來，做好化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險各項工作。”
2015年中央工作經(jīng)濟會議“要有效化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，做好地方政府存量債務(wù)置換工作，完善全口徑政府債務(wù)管理，改進地方政府債券發(fā)行辦法?！?/p>
2017年7月在全國金融工作會議指出，“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任”，同年7月中央政治局會議提出“要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務(wù)增量。”政治局會議是對金融工作會議嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量這一精神的落實。
一、地方政府舉債融資機制核心指導(dǎo)文件
對于地方債務(wù)體系處于尚未建立的時期，政府性債務(wù)便是這一特定歷史階段的產(chǎn)物，這些債務(wù)跟地方政府有關(guān)，但又不都是地方政府債務(wù)。
2014年預(yù)算法的修訂與《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)﹝2014﹞43號）的提出是中央建立起規(guī)范的地方政府舉債融資機制的核心指導(dǎo)文件。新預(yù)算法第三十五條地方政府在“可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措”，即賦予地方政府合法的舉債權(quán)限；43號文中加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制中明確“賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限?！?/p>
43號文中多次提及政府性債務(wù)、政府債務(wù)、政府或有債務(wù)，通過43號文應(yīng)理清政府性債務(wù)、政府債務(wù)、政府或有債務(wù)的定義。
2013 年12 月30 日《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》公告來看，政府性債務(wù)包括政府債務(wù)和政府或有債務(wù)兩種，政府債務(wù)是指政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)；政府或有債務(wù)是指政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。
原地方政府性債務(wù)的界定應(yīng)當(dāng)是以2013年審計結(jié)果為界限。以2013年政府性債務(wù)審計結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合審計后債務(wù)增減變化情況，經(jīng)債權(quán)人與債務(wù)人共同協(xié)商確認(rèn)，對地方政府性債務(wù)進行甄別。
二、地方政府舉債融資機制體系文件
伴隨地方政府債務(wù)，地方政府舉債融資機制體系文件逐步形成。
2014年發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》文件與新預(yù)算法修訂后地方政府舉債融資機制體系開始逐漸建立。
為進一步加強地方政府性債務(wù)管理，做好地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理相關(guān)工作，財政部預(yù)算司于同年發(fā)布《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》。其目的在于清理存量債務(wù)，甄別政府債務(wù)，為將政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理奠定基礎(chǔ)。辦法中明確存量債務(wù)是指截至2014年12月31日尚未清償完畢的債務(wù)。辦法中對于融資平臺公司存量項目適宜開展政府與社會資本合作（PPP）模式的項目，明確要大力推廣，且在后期存量債務(wù)甄別中，通過PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的，不納入政府債務(wù)。
■ 2015年，財政部預(yù)算司相繼印發(fā)了財政部關(guān)于印發(fā)《2015年地方政府專項債券預(yù)算管理辦法》的通知（財預(yù)〔2015〕32號）與財政部關(guān)于印發(fā)《2015年地方政府一般債券預(yù)算管理辦法》的通知（財預(yù)〔2015〕47號）兩個文件。
其明確了地方政府一般債券收入、安排的支出、還本付息、發(fā)行費用納入一般公共預(yù)算管理，專項債券收入、安排的支出、還本付息、發(fā)行費用納入政府性基金預(yù)算管理。財政部國庫司印發(fā)了財政部關(guān)于印發(fā)《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》的通知（財庫〔2015〕64號）與財政部關(guān)于印發(fā)《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》的通知（財庫〔2015〕83號）兩個文件。上述四個文件可以說是地方政府舉債融資機制體系文件中的核心文件，對2015年后續(xù)地方政府一般債券與專項債券的預(yù)算、發(fā)行管理具有指導(dǎo)意義。
■ 2015年11月財政部國庫司發(fā)布了關(guān)于印發(fā)《政府財務(wù)報告編制辦法(試行)》的通知(財庫〔2015〕212)
報告主要反映本部門財務(wù)狀況、運行情況等，同時為加強政府部門資產(chǎn)負(fù)債管理、預(yù)算管理、績效管理等提供信息支撐。2015年12月財政部預(yù)算司發(fā)布了《關(guān)于地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》 (財預(yù)〔2015〕225)。其規(guī)定了對于地方政府債務(wù)限額要合理確定、逐級下達、將地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算管理。在2015-225號文基礎(chǔ)上2017年財政部預(yù)算司發(fā)布了財政部關(guān)于印發(fā)《新增地方債務(wù)限額分配管理暫行辦法》的通知(財預(yù)〔2017〕35)，其規(guī)范了地方政府債務(wù)新增限額分配管理，明確了新增限額分配的具體計算公式與計算依據(jù)，對地方政府債務(wù)規(guī)模有了一定控制。
■ 2016年10月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案的通知（國辦函〔2016〕88號），之后11月財政部預(yù)算司發(fā)布了關(guān)于印發(fā)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險分類處置指南》的通知（財預(yù)〔2016〕152號）。
國辦函2016-88號文意在建立健全地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置工作機制，切實防范和化解財政金融風(fēng)險，并按照政府性債務(wù)風(fēng)險事件的性質(zhì)、影響范圍和危害程度等情況，劃分為Ⅰ級（特大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）、Ⅳ級（一般）四個等級，明確了各個級別債務(wù)風(fēng)險事件的發(fā)生情形與處置機制。之后的財預(yù)2016-152號文對地方政府債券、非政府債券形式的存量政府債務(wù)、清理甄別認(rèn)定的存量或有債務(wù)確定了分類處置基本原則；對地方政府債券、銀行貸款、建設(shè)—移交（BT類債務(wù)）、企業(yè)債券類債務(wù)、信托類債務(wù)、個人借款類債務(wù)從債務(wù)范圍、償債責(zé)任界定、償債責(zé)任履行幾個方面給與了處置措施。
■ 2016年11月，財政部預(yù)算司先后發(fā)布了財政部關(guān)于印發(fā)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險分類處置指南》的通知(財預(yù)〔2016〕152)、財政部關(guān)于印發(fā)《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》的通知(財預(yù)〔2016〕154)、財政部關(guān)于印發(fā)《地方政府專項債務(wù)預(yù)算管理辦法》的通知(財預(yù)〔2016〕155)三個文件。
其中2016-154號文與2016-155號文是在2015-47號文與2015-32號文后對于后續(xù)地方政府一般債務(wù)、專項債務(wù)的預(yù)算管理指導(dǎo)性文件。
經(jīng)過2014年到2016年三年的時間，中央從地方政府存量債務(wù)的處理、在建項目的后續(xù)融資、地方政府債務(wù)規(guī)模、地方政府債務(wù)預(yù)算管理、地方政府債務(wù)控制及地方政府債務(wù)的風(fēng)險預(yù)警等方面建立起地方政府舉債融資機制體系。
三、地方政府舉債融資機制規(guī)范文件
2016年為加強財政部對地方政府債務(wù)的監(jiān)督，發(fā)揮財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處的作用，防范財政金融風(fēng)險財政部預(yù)算司頒布了《財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處實施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》，專員辦監(jiān)督內(nèi)容包括地方政府債務(wù)限額管理、預(yù)算管理、風(fēng)險預(yù)警、應(yīng)急處置，以及地方政府和融資平臺公司融資行為。
在地方政府舉債融資機制建立過程中，部分地方政府金融企業(yè)在服務(wù)地方發(fā)展、支持地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)中仍然存在依靠政府信用背書，捆綁地方政府、捆綁國有企業(yè)、堆積地方債務(wù)風(fēng)險等問題；地方政府性債務(wù)有轉(zhuǎn)移至企業(yè)的趨勢。
四、地方政府舉債融資機制總結(jié)
2014年之前，中央對于地方政府債務(wù)的提法是“政府性債務(wù)”，按照1994年頒布的《預(yù)算法》，地方政府不得舉債（法律和國務(wù)院另有規(guī)定外），而地方政府又有較重的基建投資壓力，于是通過地方政府融資平臺舉債，也有部分省份通過財政部自發(fā)自還或自行發(fā)行地方債。
2015年起，新《預(yù)算法》正式實施，部分政府性債務(wù)通過債務(wù)甄別納入預(yù)算管理，地方政府債券成為地方政府舉債的唯一合法途徑，“地方政府債券”取而代之“政府性債務(wù)”，“政府性債務(wù)”逐漸退出歷史舞臺。地方政府債務(wù)舉債融資機制逐步形成體系文件。
2015—2017年，融資平臺仍靠地方政府信用支持進行不規(guī)范的政府購買、PPP等融資，這類債務(wù)不是地方政府合規(guī)債務(wù)，但無疑會增大政府支出壓力，“隱性債務(wù)”的提法應(yīng)運而生。2018年，針對地方政府通過違法違規(guī)手段發(fā)行債券與舉債的行為做出總體要求與規(guī)范，發(fā)改委財政金融司，財政部金融司、預(yù)算司、國庫司陸續(xù)發(fā)地方政府債務(wù)舉債融資機制規(guī)范性文件。
