隨著《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）、《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號(hào)）的出臺(tái)，無論是從國家政策層面還是企業(yè)自身發(fā)展要求方面，都在倒逼地方政府融資平臺(tái)公司盡快完成市場化轉(zhuǎn)型。妥善剝離公益性資產(chǎn)、做實(shí)企業(yè)資產(chǎn)是政府融資平臺(tái)公司與地方政府脫鉤、依法合規(guī)開展市場化融資的必然要求，土地作為政府融資平臺(tái)公司的重要資產(chǎn)，該如何進(jìn)行處置是值得關(guān)注的問題。
一、土地注入政府融資平臺(tái)公司的歷史背景 ▲▲▲ （一） 地方政府財(cái)力有限但掌握大量的土地資產(chǎn) 分稅制改革后，中央和地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配，為滿足地方政府的投融資建設(shè)需求，政府融資平臺(tái)公司應(yīng)運(yùn)而生。根據(jù)國發(fā)〔2010〕19號(hào)，地方政府融資平臺(tái)公司指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。在政府融資平臺(tái)公司設(shè)立之初，由于地方政府財(cái)力有限但掌握大量的土地資產(chǎn)，大部分地方政府選擇以少量財(cái)政撥款配比較大規(guī)模土地資產(chǎn)作價(jià)出資入股；隨后，為了給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展籌集資金，地方政府后續(xù)不斷向政府融資平臺(tái)公司注入以土地資產(chǎn)為主的各類資產(chǎn)，擴(kuò)大其抵押融資貸款能力。 （二）土地儲(chǔ)備制度初設(shè)，很多政府融資平臺(tái)公司實(shí)際承擔(dān)了土地儲(chǔ)備的職能 《土地儲(chǔ)備管理辦法》設(shè)立了土地儲(chǔ)備制度，明確土地儲(chǔ)備的定義為土地收購、土地整理、土地儲(chǔ)存和土地供應(yīng)的全過程，其目的在于將城市經(jīng)營性用地納入市場軌道，增強(qiáng)了政府在調(diào)控城市建設(shè)用地需求中的主導(dǎo)地位。但是此階段政策法規(guī)并沒有明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的范圍和要求，政府融資平臺(tái)公司和地方土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的職能劃分不明確；并且《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》（財(cái)綜〔2007〕17號(hào)）提出“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以按照國家有關(guān)規(guī)定舉借銀行貸款及其他金融機(jī)構(gòu)貸款”。因此，政府融資平臺(tái)公司為了承擔(dān)以基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)來拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長的重要職責(zé)，將土地融資作為平臺(tái)公司融資的重要手段，很多政府融資平臺(tái)公司實(shí)際承擔(dān)了土地儲(chǔ)備的職能，以土地儲(chǔ)備的名義向銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款。 二、土地注入政府融資平臺(tái)公司的歷史方式 ▲▲▲ （一）在設(shè)立之時(shí)以土地作價(jià)出資入股，作為注冊資本金出資注入的土地 《公司法》第27條規(guī)定，股東可以用貨幣出資，也可以用實(shí)物、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)等可以用貨幣估價(jià)并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財(cái)產(chǎn)作價(jià)出資；《土地管理法實(shí)施條例》第29條規(guī)定，國有土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）是我國國有土地有償使用的方式之一；《關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理促進(jìn)國有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見》（國土資發(fā)〔1999〕433號(hào)）規(guī)定，對于自然壟斷的行業(yè)、提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)，根據(jù)企業(yè)改革和發(fā)展的需要，主要采用授權(quán)經(jīng)營和國家作價(jià)出資（入股）方式配置土地，國家以作價(jià)轉(zhuǎn)為國家資本金或股本金的方式，向集團(tuán)公司或企業(yè)注入土地資產(chǎn)。 筆者認(rèn)為，上述規(guī)定都存在適用性的問題，不能作為土地注資的合法依據(jù)?！豆痉ā返?7條針對的是已經(jīng)取得土地使用權(quán)的二級(jí)市場的土地作價(jià)出資所作的規(guī)定；《土地管理法實(shí)施條例》第29條只是對土地有償使用方式的列舉，并未對國有土地使用權(quán)作價(jià)出資作出價(jià)值判斷；《關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理促進(jìn)國有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見》的規(guī)定主要適用于特殊國企改制的土地資產(chǎn)處置。但是很多地方政府將上述規(guī)定作為土地注資的依據(jù)，以國有土地使用權(quán)作價(jià)出資的方式來實(shí)繳注冊資本金，并且通常情況下該類土地的注入并未經(jīng)過劃撥或出讓程序，而是直接通過會(huì)議紀(jì)要、政府文件等形式就將儲(chǔ)備土地劃轉(zhuǎn)至政府融資平臺(tái)公司名下。 （二）在經(jīng)營過程中為擴(kuò)大融資能力，作為公司資產(chǎn)注入的土地 1.以劃撥方式獲得土地使用權(quán) 根據(jù)《土地管理法》第54條規(guī)定，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得：（1）國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；（2）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；（3）國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；（4）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。但根據(jù)《土地管理法》、《劃撥用地名錄》、《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》等文件要求，以劃撥方式注入土地的，必須經(jīng)過有關(guān)部門依法批準(zhǔn)并嚴(yán)格用于指定用途，劃撥地主要用于道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和公租房、保障房等公益性事業(yè)。 以劃撥的名義注入政府融資平臺(tái)公司的土地應(yīng)履行嚴(yán)格的審批程序，并做到與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一一對應(yīng)。雖然劃撥地原則上不能用于抵押貸款，但是早期政府融資平臺(tái)公司為了做大公司資產(chǎn)，大量土地以劃撥的名義被注入政府融資平臺(tái)公司，很多劃撥土地并沒有嚴(yán)格與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一一對應(yīng)。 2.以出讓方式獲得土地使用權(quán) 根據(jù)《土地管理法》第54條規(guī)定，建設(shè)單位使用國有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得。因此，政府融資平臺(tái)公司為獲得經(jīng)營用地或工業(yè)用地等建設(shè)性用地，應(yīng)以出讓方式獲得土地使用權(quán)。出讓主要包括兩種方式：一種是以不公開方式所進(jìn)行的協(xié)議出讓；另一種是以公開方式進(jìn)行的招標(biāo)、拍賣或掛牌交易。雖然《土地法》及國土資源部相關(guān)的部門規(guī)章規(guī)定，對于經(jīng)營性用地必須通過招標(biāo)、拍賣或掛牌等方式向社會(huì)公開出讓國有土地。在平臺(tái)公司發(fā)展早期，為了操作簡便，部分土地以協(xié)議出讓的方式注入到政府融資平臺(tái)公司。目前協(xié)議用地范圍限制越來越嚴(yán)格，確實(shí)不用采用“招拍掛”方式的才采用協(xié)議方式，因此政府融資平臺(tái)公司獲取土地使用權(quán)的主要方式為參與土地一級(jí)市場的“招拍掛”。 3.地方政府以返還土地出讓金的方式變相違規(guī)注入土地 在各項(xiàng)政策法規(guī)日益完善的情況下，地方政府向政府融資平臺(tái)公司隨意注入土地的行為被嚴(yán)格限制。但實(shí)踐中仍存在政府融資平臺(tái)公司在土地一級(jí)市場通過“招、拍、掛”方式購入土地資產(chǎn)并支付土地出讓金，土地購置后多計(jì)入“存貨”或“無形資產(chǎn)”科目，政府融資平臺(tái)公司在一級(jí)市場購地產(chǎn)生現(xiàn)金流出的同時(shí)，政府會(huì)通過專項(xiàng)款的形式將部分土地出讓金返還至企業(yè)，計(jì)入“專項(xiàng)應(yīng)付款”或“資本公積”。通常情形下，該類土地為尚未啟動(dòng)或完成拆遷補(bǔ)償?shù)纳?，采用定向掛牌方式違規(guī)出讓給政府融資平臺(tái)公司，由其墊資完成拆遷安置和土地一級(jí)開發(fā)。通過此種方式，實(shí)際上讓政府融資平臺(tái)公司承擔(dān)了部分土地儲(chǔ)備職能，變相向政府融資平臺(tái)注入土地資產(chǎn)，做大了平臺(tái)規(guī)模，土地資產(chǎn)實(shí)際上變成政府融資平臺(tái)公司的“融資用地”。 這種操作模式可以快速擴(kuò)大政府融資平臺(tái)公司的資產(chǎn)和權(quán)益規(guī)模，從資產(chǎn)負(fù)債表上降低其債務(wù)負(fù)擔(dān)，同時(shí)能夠以土地進(jìn)行抵押貸款，滿足地方政府的融資需求。但是對企業(yè)來說，賬面資產(chǎn)規(guī)模和債務(wù)規(guī)模迅速增長，融資形成的債務(wù)資金實(shí)際無法用于建設(shè)支出或其他債務(wù)的償付，使得企業(yè)實(shí)際債務(wù)水平攀升；對于地方政府來說，將返還的購地收入計(jì)入政府性基金會(huì)虛增政府財(cái)力，資金在政府空轉(zhuǎn)，沒有對應(yīng)的財(cái)力支撐用以補(bǔ)償土地前期的投資成本。 三、現(xiàn)行政策下土地注入政府融資平臺(tái)公司的政策要求 ▲▲▲ 1.隨意注入土地的行為被嚴(yán)格限制 《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號(hào)）禁止將公益性資產(chǎn)和儲(chǔ)備土地資產(chǎn)注入城投企業(yè)，規(guī)范地方政府將土地注入城投企業(yè)的方式。 《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2012〕463號(hào)）明確規(guī)定，地方政府將土地注入融資平臺(tái)公司必須經(jīng)過法定的出讓或劃撥程序，“以出讓方式注入土地的，融資平臺(tái)公司必須及時(shí)足額繳納土地出讓收入并取得國有土地使用證；以劃撥方式注入土地的，必須經(jīng)過有關(guān)部門依法批準(zhǔn)并嚴(yán)格用于指定用途。地方各級(jí)政府不得將儲(chǔ)備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來源。” 2.只能以權(quán)能完整的出讓土地使用權(quán)作價(jià)出資 最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國公司法》若干問題的規(guī)定(三)第八條規(guī)定，出資人以劃撥土地使用權(quán)出資，或者以設(shè)定權(quán)利負(fù)擔(dān)的土地使用權(quán)出資，公司、其他股東或者公司債權(quán)人主張認(rèn)定出資人未履行出資義務(wù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人在指定的合理期間內(nèi)辦理土地變更手續(xù)或者解除權(quán)利負(fù)擔(dān)。 3.明確規(guī)定允許以土地作價(jià)出資的項(xiàng)目類型 《關(guān)于擴(kuò)大國有土地有償使用范圍的意見》（國土資規(guī)〔2016〕20號(hào)）規(guī)定， 對可以使用劃撥土地的能源、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、養(yǎng)老、教育、文化、體育及供水、燃?xì)夤?yīng)、供熱設(shè)施等項(xiàng)目，支持市、縣政府以國有建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股的方式提供土地，與社會(huì)資本共同投資建設(shè)；《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》（財(cái)金〔2016〕91號(hào)）規(guī)定，不符合《劃撥用地目錄》的，除公共租賃住房和政府投資建設(shè)不以盈利為目的、具有公益性質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場用地可以作價(jià)出資方式供應(yīng)外，其余土地均應(yīng)以出讓或租賃方式供應(yīng)，及時(shí)足額收取土地有償使用收入。 綜上，在現(xiàn)行政策下，除政策明確規(guī)定的特定項(xiàng)目外，地方政府不能將一級(jí)市場的土地使用權(quán)以作價(jià)出資方式注入到融資平臺(tái)公司；地方政府將土地注入融資平臺(tái)公司必須經(jīng)過法定的出讓或劃撥程序，以出讓方式注入土地的，融資平臺(tái)公司必須及時(shí)足額繳納土地出讓收入并取得國有土地使用證；以劃撥方式注入土地的，必須經(jīng)過有關(guān)部門依法批準(zhǔn)并嚴(yán)格用于指定用途。 四、政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型中違規(guī)注入土地資產(chǎn)的處置 ▲▲▲ 1.作為注冊資本金出資違規(guī)注入的土地 國有土地使用權(quán)作價(jià)出資入股政府融資平臺(tái)公司，通常并未經(jīng)過劃撥或出讓程序，應(yīng)予以補(bǔ)正注入程序或以其他資產(chǎn)或貨幣予以置換，做實(shí)注冊資本金出資。 （1）用于允許以土地作價(jià)出資的公益項(xiàng)目建設(shè) 根據(jù)《關(guān)于擴(kuò)大國有土地有償使用范圍的意見》（國土資規(guī)〔2016〕20號(hào)）及《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》（財(cái)金〔2016〕91號(hào)）規(guī)定，對于能源、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、養(yǎng)老、教育、供水、燃?xì)夤?yīng)、供熱設(shè)施等公益項(xiàng)目，允許以土地作價(jià)出資方式注入，因此平臺(tái)公司可以將早期作為注冊資本金注入的土地作為該類項(xiàng)目的建設(shè)用地，在補(bǔ)正土地注入程序、做實(shí)注冊資本金出資后，予以保留該類土地。 （2）以其他資產(chǎn)或貨幣予以置換 《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號(hào)）規(guī)定，若發(fā)現(xiàn)存在以“名股實(shí)債”、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金和以公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地等方式違規(guī)出資或出資不實(shí)的問題，國有金融企業(yè)不得向參與地方建設(shè)的國有企業(yè)（含地方政府融資平臺(tái)公司）提供融資。因此早期將儲(chǔ)備土地作為注冊資本金出資的行為，屬于違規(guī)出資或出資不實(shí)的情形，為了做實(shí)注冊資本金出資，增強(qiáng)平臺(tái)公司造血功能和自我發(fā)展能力，鼓勵(lì)地方政府將有穩(wěn)定現(xiàn)金流的經(jīng)營性資產(chǎn)等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)依法進(jìn)行置換，構(gòu)建平臺(tái)公司穩(wěn)定的收益，以利于后續(xù)發(fā)展。 2.經(jīng)營過程中違規(guī)注入的土地 在平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型過程中，應(yīng)對違規(guī)注入平臺(tái)公司的土地資產(chǎn)進(jìn)行全面清理核查，有序推進(jìn)剝離工作，分類處置，做實(shí)企業(yè)資產(chǎn)。 （1）違規(guī)注入且尚未建設(shè)使用的土地 違規(guī)注入平臺(tái)公司的土地資產(chǎn)主要包括：政府及其所屬部門未經(jīng)法定的出讓或劃撥程序，違規(guī)注入的儲(chǔ)備土地；尚未啟動(dòng)或完成拆遷補(bǔ)償?shù)纳?，采用定向掛牌、返還出讓金的方式變相注入平臺(tái)公司的出讓地；為擴(kuò)大融資能力，無對應(yīng)項(xiàng)目的劃撥地。對于上述違規(guī)注入且尚未投入建設(shè)使用土地，應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定逐步劃轉(zhuǎn)收回。 （2）違規(guī)注入但已建設(shè)使用的土地 對于已用于經(jīng)營性開發(fā)建設(shè)的土地，屬于融資平臺(tái)公司利用原有劃撥土地進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā)建設(shè)的情形，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定補(bǔ)繳土地價(jià)款，形成的資產(chǎn)屬于平臺(tái)公司的經(jīng)營性資產(chǎn)；對于已用于公益性項(xiàng)目建設(shè)的土地，土地應(yīng)按照規(guī)定劃轉(zhuǎn)收回，形成的公益性資產(chǎn)通過置換有經(jīng)營性收入資產(chǎn)或政府回購等方式逐步收回。
