隨著新型城鎮(zhèn)化的縱深推進，地方政府面臨著巨大的城市基礎設施建設任務。然而受國內(nèi)外經(jīng)濟金融形勢及宏觀政策的影響，城市基礎設施建設融資面臨著新的形勢和問題，資金要素制約已成為城市基礎設施建設的主要瓶頸之一。對當前城市基礎設施建設融資形勢的把握及主動應對是地方政府必須面對的問題。
形勢篇
“錢緊”將是今后幾年城市基礎設施建設融資的常態(tài)
一、貨幣政策將保持中性偏緊的基調(diào)
在經(jīng)歷了6月份罕見的“錢緊”之后，各界都曾幻想決策層會適當放松貨幣信貸政策，但中央“盤活存量、用好增量”、“上限下限”和“宏觀要穩(wěn)、微觀要活、社會托底”的系列決策，徹底打消了各界的這種幻想。“盤活存量、用好增量”原則的提出，意味著對長期以來奉行的“以增量消化存量”宏觀指導思想的重要修正。過去的30多年，在中國實體經(jīng)濟保持強勁動力的背景下，確實通過增長解決了不少存量問題，但與之相伴隨的是貨幣總量的急劇膨脹和資本產(chǎn)出效率的明顯下降。目前市場貨幣總量已超過GDP的200%，而據(jù)清華大學經(jīng)濟管理學院的測算，調(diào)整價格后的稅后投資回報率已從2008年的10%降到了2012年的2.7%。在這樣的背景之下，再靠貨幣擴張不僅不能解決存量問題，反而會形成對貨幣依賴程度不斷加深的惡性循環(huán)，最終導致尾大不掉。
在這一大的宏觀政策原則下，只要經(jīng)濟增長和通脹在上下限范圍之內(nèi)，未來幾年貨幣政策都將保持中性偏緊的基調(diào)。所謂中性偏緊有兩層含義，一是只要經(jīng)濟增長不低于下限，就不會進行大規(guī)模的貨幣寬松；二是只要通脹不超出上限，貨幣政策也不會過度緊縮?，F(xiàn)在的偏緊更多是金融層面的一種預防性措施。如果中央對GDP增速的預期維持在7%—9%之間，貨幣增速13%很可能就成為一個常態(tài)的政策目標。貨幣政策的中性偏緊很顯然對城市基礎設施建設融資不是一個好消息。
二、地方財政增收困難很大
在城市基礎設施建設中，財政資金投入是最基礎的資金來源，但目前的狀況是地方財政收入很難支撐龐大的城市基礎設施建設資金需求。保守估計目前地方債務總額約為15萬億到18萬億元，而2012年地方稅費收入為6.1萬億元，其中，稅和土地出讓收益各半。很明顯，地方政府負擔日益沉重。而更為嚴重的是，地方財政收入增長面臨諸多不利因素：一方面，自營業(yè)稅改增值稅后，地方政府已喪失所有的主體稅種，而房產(chǎn)稅、資源稅等要成長為地方政府的主體稅源還為時尚早；另一方面，由于經(jīng)濟增速整體放緩，無論是中央財政還是地方財政，收入增長都明顯放緩。今年上半年，全國公共財政收入68591億元，增長7.5%，增幅同比回落4.7個百分點，其中地方財政收入（本級）36280億元，同比增長13.5%，增速回落0.9個百分點。必須說明的是，這樣一個回落是在去年上半年同比大幅回落基礎上的持續(xù)回落。而且今年地方財政收入之所以還能維持兩位數(shù)的增長，很大程度上更取決于今年土地出讓收入的井噴式增長，而這一增長是難以持續(xù)的?？梢灶A見，受制于現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟形勢，未來幾年，地方財政增收會面臨較大的困難。
三、投資資金供給剛性缺口將長期存在
目前，投資是拉動經(jīng)濟增長的主要動力，投資對于GDP增長的貢獻占到了47%。從目前的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)分析，未來幾年，我國經(jīng)濟要保持7%以上的增速，則投資就必須保持在20%的增速之上，而這是在巨大的基數(shù)上的增長。由于經(jīng)濟增速下滑，財政收入和企業(yè)利潤增長明顯放緩，投資資金事實上面臨很大的缺口。根據(jù)相關機構(gòu)的測算，2012年全社會固定資產(chǎn)投資是36萬億元，其中政府投入加上企業(yè)利潤、折舊投入解決了23萬億元，13萬億元通過銀行信貸和影子銀行解決。今年要維持20%的增長，就要達到43萬億元的規(guī)模，政府和企業(yè)自有資金大約能解決24萬億至25萬億元，銀行加影子銀行需要18萬億到19萬億元；明年則總體投資規(guī)模要達到51萬億元，銀行加影子銀行需要解決25萬億元。而在中性趨緊的貨幣政策下，筆者預計年社會融資總規(guī)模將維持在15萬億—18萬億元的規(guī)模，投資資金供求存在著巨大的剛性缺口。據(jù)國家開發(fā)銀行專業(yè)人士的研究，未來三年全國城鎮(zhèn)化投融資需求量將達到25萬億元，資金缺口為11.7萬億元。
四、地方政府融資將受到更多規(guī)范性約束
由于地方債務的整體信息不夠透明，加上少數(shù)地方債務負擔過重，地方債務問題已經(jīng)引起決策層的高度關注。中央政府不僅罕見地動員審計署全部力量全面審計各級地方政府的負債情況，而且也通過銀監(jiān)會等監(jiān)管機構(gòu)進一步收緊地方政府融資，控制和規(guī)范地方政府融資的政策導向非常明顯。8月28日，財政部部長樓繼偉在向全國人大常委會匯報工作時就明確提出，要強化地方政府性債務管理，有效防范財政金融風險，嚴格控制地方政府新增債務，將地方政府債務納入預算管理，研究制定地方政府債務風險預警辦法，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制?？梢灶A見，在審計署的審計調(diào)查結(jié)束后，對地方政府舉債融資雖不至于“一刀切”地叫停，但必然會在負債總量、負債行為上出臺更加嚴格、規(guī)范的政策，地方政府舉債融資將會受到更多的約束。
五、市政債短期內(nèi)很難出臺
從國際的經(jīng)驗看，市政債在城市基礎設施建設中發(fā)揮著非常重要的作用，因而目前不少地方政府、專家學者都對市政債抱有非常樂觀的期望。但個人認為，由于兩個方面的原因，市政債在未來幾年內(nèi)很難實質(zhì)性出臺。一是法律原因。要推出市政債就必須修改現(xiàn)行的預算法，而由于對地方政府短期行為的擔憂，在短期內(nèi)中央不太可能推動預算法的修改。二是技術(shù)原因。市政債的推出必須有對各地方政府信用的評級，這樣的信用評級不僅面臨信息不完整的技術(shù)因素制約，而且在現(xiàn)行體制下，同一級政府不同的信用評級還涉及到諸多的敏感因素。長期研究我國市政債規(guī)劃的一家政策性銀行的專業(yè)人士坦言，由于這些問題的現(xiàn)實存在，市政債短期內(nèi)要推出非常困難。
應對篇
開放和創(chuàng)新是破解城市基礎設施建設融資難題的根本途徑
一、擴大開放，引進社會資本推動城市基礎設施建設
在看到“錢緊”形勢的同時，我們也應該看到“錢多”的現(xiàn)實，即我國巨大的貨幣資金存量。目前我國貨幣供應量已超過100萬億元，為GDP的兩倍多，從全社會的角度而言，是明顯的“錢多”格局。筆者認為這也是中央一再提出要盤活存量的重要背景。因而要解決城市基礎設施建設資金來源問題，首要的就是在如何盤活貨幣存量、激活社會資本上動腦筋。這就必然要求地方政府采取切實可行的措施，加大開放力度，激活社會資本參與城市基礎設施建設?？梢哉f誰出政策早，誰的政策更有力度，誰就能在新一輪的城市基礎設施建設中掌握主動。在這方面北京市政府已經(jīng)走在前列。今年8月1日，北京市正式公布了《通過引進社會資本推動市政基礎設施建設領域建設試點項目實施方案》，明確提出放開增量、盤活存量，分類推進、試點先行，建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，完善投資、建設與運營的市場化體系。該方案將市政基礎設施分為兩大塊，即增量和存量項目，對增量項目按照經(jīng)營性領域、準經(jīng)營性領域、非經(jīng)營性領域采取不同的方式向社會資本開放；對存量項目則通過委托經(jīng)營、股權(quán)出讓、融資租賃、基金引導、整合改制、技術(shù)資源合作、后勤社會化等方式，加大專業(yè)化運營力度，擴大產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。在方案公布后，北京市政府首期啟動了6個領域市場化試點項目，項目總投資約為1620億元，擬引進社會投資約680億元，其中包括3個軌道交通項目、10個污水處理項目、4個固體廢物處置項目、7個鎮(zhèn)域供熱項目。后期擬再選取99個項目，總投資約1760億元，預計引進社會投資620億元。其他一些地方如深圳、廣州等城市也在探索在市政基礎設施建設領域擴大對社會資本的開放力度。
二、加快創(chuàng)新，構(gòu)建城市基礎設施建設多元融資格局
近年來地方政府在基礎設施建設中融資主要依賴于銀行貸款、影子銀行融資（包括信托、證券、保險、租賃、基金等機構(gòu)）、城投債、平臺公司債券融資（包括企業(yè)債、中期票據(jù)、短期融資券等）以及BOT等方式。目前銀行貸款、影子銀行融資正越來越多地受到政策約束，而城投債也面臨一些新的問題。地方政府在繼續(xù)鞏固這些傳統(tǒng)融資渠道的同時，急需加大創(chuàng)新力度，采取更多的符合國際慣例和政策導向的新的融資模式，構(gòu)建多元化的融資格局。個人認為，在現(xiàn)行的環(huán)境下，以下一些模式是值得我們認真研究的。這些模式主要有：TOT模式，即“移交—經(jīng)營—移交”模式；ABS模式，即資產(chǎn)證券化；IIF模式，即基礎設施產(chǎn)業(yè)投資基金模式；UEC模式，即使用設備協(xié)議模式；PFI模式，即民間主動融資模式；URM模式，即使用者付費模式；ST模式，即影子收費模式；PPP模式，即公私合伙制模式。這些模式已經(jīng)開始在國內(nèi)一些城市受到重視并加以運用。如IIF模式，青島市政府即由其城鄉(xiāng)社區(qū)建設投資集團有限公司與中信資本控股有限公司簽約設立了100億元的青島城鄉(xiāng)發(fā)展投資基金。南昌市在其地鐵3號線嘗試與香港地鐵公司采取PPP模式合作。在北京市新出臺的方案中也明確對準經(jīng)營性領域（包括軌道交通、收費公路、熱力、污水處理和垃圾焚燒等）采取PPP、股權(quán)合作模式。影子收費模式和使用者付費模式也在一些地方推廣。而資產(chǎn)證券化則已得到?jīng)Q策層的高度重視，將是未來幾年金融創(chuàng)新的一個重要方向。在西方，資產(chǎn)證券化模式廣泛應用于排污、環(huán)保、電力、電信等投資規(guī)模大、資金回收期長的基礎設施和公用事業(yè)項目。在中央明確提出支持地方棚戶區(qū)改造、城市地下管網(wǎng)、環(huán)保等基礎設施建設的大背景下，資產(chǎn)證券化預計將很快提上議事日程，這一新的模式很值得我們盡早研究并做好準備。目前一些金融機構(gòu)已經(jīng)在探索推出以公共設施收費權(quán)、基礎設施建設項目政府回購應收款項等為基礎資產(chǎn)的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。
三、規(guī)范管理，提升平臺公司的融資能力
過去幾年，地方平臺公司在城市基礎設施建設融資中發(fā)揮著至關重要的作用。目前，盡管對地方平臺公司存在諸多爭議，但一個不爭的事實是，地方平臺公司未來幾年仍將是城市基礎設施建設融資的重要載體。我們預計中央在通過審計調(diào)查摸清地方政府性債務的底細后，規(guī)范地方政府負債管理的政策極有可能圍繞規(guī)范平臺公司負債管理來展開。在巨大的城市基礎設施建設任務的壓力下，在地方政府財政收支狀況短期內(nèi)難以有根本性轉(zhuǎn)變、市政債難以在短期內(nèi)推出的現(xiàn)實條件下，對地方政府的舉債融資行為，決策層極有可能是通過規(guī)范地方平臺公司的融資來進行管理，而不是叫停。對管理規(guī)范、資信良好的平臺公司決策層極有可能通過進一步擴大債券融資等非信貸融資方式支持地方政府獲取基礎設施建設的必要資金。但其基本的前提是平臺公司管理必須規(guī)范，而現(xiàn)在一些平臺公司的問題就在于成了政府的“二財政”，管理不規(guī)范，信息不透明，沒有真正企業(yè)化、市場化運作，因而在新的政策形勢下，規(guī)范平臺公司管理勢在必行。平臺公司的規(guī)范管理核心就在幾個方面，即完善公司治理機制，做實平臺公司資本金，清晰平臺公司商業(yè)模式，建立市場化運作機制。一句話，就是要將平臺公司辦成真正的企業(yè)，讓其形成充沛的現(xiàn)金流，形成造血功能。唯有如此，平臺公司才能在新的政策背景下全面提升融資能力，為城市基礎設施建設提供源源不斷的資金來源。
四、盡早出售，盤活地方國有資產(chǎn)
據(jù)粗略估計，目前地方國企國有資產(chǎn)規(guī)?？傤~在40萬億元以上，有些富裕的省份地方國有資產(chǎn)超過2萬億。從長沙情況看，長沙市監(jiān)管的企業(yè)國有資產(chǎn)接近2300億元（不含金融企業(yè)資產(chǎn)）。在過去10年經(jīng)濟持續(xù)高速增長的大背景下，應該說目前大多數(shù)國有企業(yè)經(jīng)營都處在比較好的狀況。與部分央企涉及到國計民生的情況不同，地方國有企業(yè)大多數(shù)處在完全的市場競爭性行業(yè)，地方政府完全沒有必要繼續(xù)持有這樣大規(guī)模的國企資產(chǎn)，而且隨著經(jīng)濟增速下滑，一些國有企業(yè)也開始出現(xiàn)新的不景氣狀況，如果不及時出手，很有可能有一些國企將成為地方政府的負資產(chǎn)。因此個人以為在當前國有企業(yè)經(jīng)營狀況尚好的情況下，果斷地出售大部分無關國計民生的國企資產(chǎn)，不僅有利于盤活存量資產(chǎn)，而且也是進一步激活社會資本的有效手段，同時也能為城市基礎設施建設提供寶貴的資金來源。
