“往前走一步，就轉(zhuǎn)型成一般的國有企業(yè)，往后退一步，就成為政府的特殊目的公司，專門做政府的公益項(xiàng)目。”長春潤德投資集團(tuán)有限公司一位高管接受《華夏時(shí)報(bào)》采訪時(shí)表示，跟很多城投同行一樣，他所在公司也面臨著轉(zhuǎn)型的困惑。
事實(shí)上，作為地方政府融資平臺(tái)公司的主力，城投公司轉(zhuǎn)型的話題早在2010年就已提出。今年5月20日，“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能”的表述明確寫入國務(wù)院批轉(zhuǎn)的國家發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。
8月5日，國家發(fā)改委召集8個(gè)省級(jí)發(fā)改委、券商以及評(píng)級(jí)公司和中央登記結(jié)算公司召開企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)座談會(huì)。會(huì)議傳遞出的基調(diào)是，發(fā)改委審批城投以及普通的企業(yè)發(fā)債將更加嚴(yán)苛，從抵押資產(chǎn)到負(fù)債率以及申報(bào)間隔時(shí)間、資金募集使用等都有更加嚴(yán)苛的規(guī)定。
記者采訪發(fā)現(xiàn)，盡管一些城投公司人士及業(yè)內(nèi)專家均對(duì)上述《意見》頗有微詞，但長期來看，城投公司去平臺(tái)化轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。
轉(zhuǎn)型進(jìn)行時(shí)
今年以來，城投公司改制、重組動(dòng)作不斷。
在吉林長春，融資平臺(tái)公司的整合正在進(jìn)行之中。2013年9月，長春市城市發(fā)展投資控股集團(tuán)有限公司成立（簡(jiǎn)稱“長發(fā)控股集團(tuán)”），該公司作為控股母公司開始對(duì)長春城市開發(fā)（集團(tuán)）有限公司、長春潤德投資集團(tuán)有限公司在內(nèi)的9個(gè)市屬城投類公司進(jìn)行整合。
長春潤德一位高管接受《華夏時(shí)報(bào)》采訪時(shí)表示，成立控股公司的契機(jī)當(dāng)時(shí)是為了承接國開行一筆大的貸款，用于長春市兩橫三縱快速路建設(shè)，“把我們的資產(chǎn)都?xì)w集到控股公司，可以提高公司信用等級(jí)和對(duì)外擔(dān)保能力，因?yàn)?A級(jí)企業(yè)對(duì)外擔(dān)保就不需要抵押物。”
在他看來，轉(zhuǎn)型的主要目的是結(jié)合國有企業(yè)改革，實(shí)現(xiàn)從原來的管資源向管資本轉(zhuǎn)變?？毓杉瘓F(tuán)將來也可以吸收民間資本發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)?！靶鲁闪⒌哪腹靖械淖庸具€處于磨合階段，有的地方還有點(diǎn)亂。”上述高管透露。
而除了長春，在上海、陜西、安徽馬鞍山、亳州、江蘇鎮(zhèn)江等地，借著國企改革的東風(fēng)，城投公司改制大幕也悄然開啟。
國家審計(jì)署2013年12月30日公告的《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，全國共有約7170個(gè)融資平臺(tái)公司。這些公司大多數(shù)設(shè)立于2009年前后。
在城投咨詢專家、中國現(xiàn)代集團(tuán)總裁丁伯康看來，這些城投公司成立時(shí)間較短，主要職能定位于為地方政府融資，鮮少具有經(jīng)營實(shí)業(yè)自立更生的能力，所以常常被稱為融資平臺(tái)公司。
實(shí)際上，城投公司的轉(zhuǎn)型不但有“地方政府自主發(fā)債”和“剝離平臺(tái)公司政府融資職能”的改革倒逼，另一方面隨著今年地方債償債高峰期的到來，城投公司的債務(wù)壓力也非同小可。
近期，低等級(jí)城投債已逐漸成為機(jī)構(gòu)提示風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)領(lǐng)域。申銀萬國證券指出，若地方政府借新還舊的渠道受到堵塞，舊債償還的風(fēng)險(xiǎn)可能加速爆發(fā)，建議投資者回避低等級(jí)城投債的風(fēng)險(xiǎn)。
上述高管也坦言，城投公司這些年凡是不往實(shí)業(yè)上轉(zhuǎn)的，融資越多死得越快。
無固定模式
城投公司轉(zhuǎn)型看似在各地風(fēng)起云涌，但由于地區(qū)差異較大，并沒有完全一致的模式和步調(diào)。
河南省一位縣級(jí)平臺(tái)公司總經(jīng)理近日告訴《華夏時(shí)報(bào)》記者，雖然國家發(fā)改委公布了剝離平臺(tái)公司政府融資功能的改革意見，但目前省里并沒有做具體要求，該公司的主要職能仍然是為政府融資。
陜西某市一位城投公司高管也對(duì)本報(bào)記者表示，此前公司的主要業(yè)務(wù)是圍繞城市土地開發(fā)為政府做投融資，“說白了就是倒賣土地，現(xiàn)在正積極探索一些多元化的經(jīng)營性業(yè)務(wù)?！彼寡裕m然短期內(nèi)公司還能靠著政府這棵大樹，但政府融資功能弱化和國有企業(yè)市場(chǎng)化改革是不可避免的趨勢(shì)，所以企業(yè)必須尋求新的業(yè)務(wù)，提前做一些布局。
而在一線城市上海，改革思路則已然清晰明確，城投公司轉(zhuǎn)型正向高標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)化、市場(chǎng)化路子昂首挺進(jìn)。
7月18日，上海城投水務(wù)（集團(tuán)）有限公司正式揭牌，作為上海城投下屬的全資子集團(tuán)，新公司按現(xiàn)代企業(yè)制度要求，將城投總公司系統(tǒng)內(nèi)的水務(wù)類企業(yè)進(jìn)行縱向整合重組。
上海城投總公司總經(jīng)理蔣耀表示，上海水務(wù)將通過市場(chǎng)化、專業(yè)化的路線走出上海，而8月份，上海城投還將成立公路集團(tuán)。
丁伯康對(duì)《華夏時(shí)報(bào)》表示，城投公司轉(zhuǎn)型由于區(qū)域差異大并沒有統(tǒng)一的模式，但轉(zhuǎn)型的方向是明確的，即是由融資功能導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)業(yè)經(jīng)營導(dǎo)向，由做大資產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)樘嵘齼r(jià)值導(dǎo)向。
丁伯康稱，城投公司多元化經(jīng)營符合市場(chǎng)化方向，值得提倡，但對(duì)于一些地區(qū)在集團(tuán)層面所做的混合所有制改革，效果還難以評(píng)價(jià)。“混改之后原來的政府資源支持將弱化，而集團(tuán)下屬的子公司如果缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，路子將越走越窄。”
他認(rèn)為，目前城投公司轉(zhuǎn)型做得比較好的，主要在一些一線大城市，比如天津、上海、南京?！斑@些大城市由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，市場(chǎng)化程度高，政府對(duì)融資平臺(tái)的依賴度小，城投公司的市場(chǎng)化、專業(yè)化程度較高，即使與同類型的純民營企業(yè)相比也有競(jìng)爭(zhēng)力?！钡@對(duì)于數(shù)量更為龐大的二三四線城投公司來說，卻難以復(fù)制。
融資功能難剝離
雖然各城投公司正在布局轉(zhuǎn)型，但短期內(nèi)剝離政府融資功能可能并不現(xiàn)實(shí)。
對(duì)于“剝離政府融資功能”，一位東部直轄市城投公司高管私下對(duì)《華夏時(shí)報(bào)》記者吐槽，“政府融資不可能只靠債券一個(gè)渠道?！倍鴩野l(fā)改委投資所投資體制政策室主任吳亞平也認(rèn)為，這是坐在辦公室里想出來的政策，脫離實(shí)際。
統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年試點(diǎn)自發(fā)自還地方政府債券的10個(gè)地區(qū)在2013年的總發(fā)債額度為1,092億元，僅占2013年融資平臺(tái)債券發(fā)行額的13.18%。中債資信評(píng)估有限責(zé)任公司分析人士稱，考慮到存量債務(wù)的周轉(zhuǎn)以及大量在建項(xiàng)目繼續(xù)推進(jìn)所產(chǎn)生的大量資金需求，地方政府債券發(fā)行規(guī)模仍將較為有限，短期內(nèi)城投債仍將是地方政府發(fā)債融資的主力。
上述長春潤德高管也告訴記者，該公司百分之七八十的融資投在公益性項(xiàng)目，都是給政府融的，自營業(yè)務(wù)融資只占百分之二三十。
吳亞平認(rèn)為，問題的關(guān)鍵在于政府投融資體制尚未理順，目前市縣一級(jí)政府沒有發(fā)債權(quán)，而大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)都集中在市縣一級(jí)。
在丁伯康看來，城投公司的融資行為應(yīng)該嚴(yán)格區(qū)分為政府融資和為企業(yè)自身融資。為企業(yè)融資要以企業(yè)的資產(chǎn)和未來的盈利做償還來源。至于為政府融資，公司是按照行政命令，不講條件和回報(bào)地去做，還是按照政企分開，市場(chǎng)化的規(guī)則去做，差別也很大。“很顯然，后者才能提高政府的投資效率和城投公司的經(jīng)營效率?！?BR>
中國城市化率還只有53%，而且大量城市常住人口由于戶籍限制不能享受到與戶籍人口同等的公共服務(wù)。未來城鎮(zhèn)化過程中，地方政府仍需大量投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，融資需求仍然非常大?！凹词拱醋顦酚^的預(yù)計(jì)，完全剝離平臺(tái)公司的政府融資功能到2020年都不可能。”吳亞平說。
