導語：自2010年以來，國務院、國家發(fā)改委、財政部、銀監(jiān)會等部門先后出臺多個文件，要求規(guī)范地方融資平臺公司舉債形式，嚴控債務風險。這些文件的出臺，逼迫著融資平臺公司和地方政府的舉債模式開始轉型。
經濟觀察報 記者 張向東 當今年10月初，國務院辦公廳《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》發(fā)布時，湖北省襄陽市建設投資經營有限公司（簡稱“襄陽建投”），正在籌備上報其第四期規(guī)模為25億的企業(yè)債券，計劃重點投向棚戶區(qū)改造等項目。
中國地方政府承擔著大量類似于棚戶區(qū)改造、保障房工程、城市軌道交通項目等基礎設施建設任務，這需要大量的資金。大批的地方融資平臺公司，在最近的10年間開始紛紛成立。他們大多脫胎于政府系統(tǒng)，承擔著為政府舉債的功能。相應地，中國地方債務規(guī)模也最近幾年間開始不斷膨脹。
中國國家審計署先后兩次對全國政府性債務的審計報告顯示，截至2013年6月底，全國地方政府負有償還責任的債務10.9萬億元。
若按照10.9萬億負債審計結果計算，僅地方政府每年需要償還的債務利息，就已經接近1.6萬億。2014年是地方政府性債務到期的高峰年份之一，全國有約3.5萬億的債務在今年到期。而未來三年內，地方政府還將有總計近10萬億的債務到期需要償付。
這讓政府感到擔憂。自2010年以來，國務院、國家發(fā)改委、財政部、銀監(jiān)會等部門先后出臺多個文件，要求規(guī)范地方融資平臺公司舉債形式，嚴控債務風險。這些文件的出臺，逼迫著融資平臺公司和地方政府的舉債模式開始轉型。全國近8000家融資平臺公司，既需要背負沉重的既有債務，準備還本付息；同時還需要盡可能找到一條能夠持續(xù)獲得經營性收入的經營模式。
這一過程，注定艱難，同時充滿風險和挑戰(zhàn)。
襄陽建投，地處湖北省襄陽市，在全國近8000家地方融資平臺公司中，是一家典型地市級平臺公司。最初它依靠土地進行舉債，并獲得經營收入?，F(xiàn)在，它開始艱難的轉型之路。
2014年9月19日，襄陽建投歷時兩個多月的第四期城投債現(xiàn)場審計工作基本結束。此后，評級機構的評級報告及法律部門的法律意見書也將相繼拿出，按照計劃，主承銷商西部證券[-0.34% 資金 研報]將于10月向發(fā)改委遞交相關材料。
2013年12月，襄陽建投15億的三期公司債[0.07%]已經獲準發(fā)行，全部用于襄陽市深圳工業(yè)園二期基礎設施及公共租賃房建設項目。該項目是襄陽市重點民生項目，是湖北省委、省政府綜合利用襄陽市各種優(yōu)勢打造的承接東南沿海產業(yè)轉移的重要平臺。通過三次發(fā)行企業(yè)債，襄陽建投累計融資40億元。
若從數(shù)據(jù)看，襄陽建投和襄陽市在全國范圍內，債務控制都還算不錯。截止到2014年6月，從負債率看（負債率是指地方負債總額與GDP的比率），襄陽市為22.7%；從償債率看（償債率是指當年還本付息的總額與可用財力的比率），全國審計署審計的8000多家城投公司地方融資平臺的負債率是22.6%，襄陽建投是22.7%，處于可控的范圍內；從債務率（債務率是指地方政府債務余額與可用財力的比率）看，全國是105%，襄陽市是97%。
襄陽建投董事長陳敬東認為，比率是一個抽象的數(shù)據(jù)，需要動態(tài)地看，債務率的控制還要跟城投公司和政府財力的增長結合起來，如果經濟是增長的，融資平臺公司的資產是有效的，那么這個債務率應該還再降低。
據(jù)介紹，襄陽建投目前的總負債是170億元，總資產達到了358億元，負債率為47.5%。2014年到2015年兩年間，每年需要償還的到期債務規(guī)模為30億元左右。
陳敬東說，對于一個地級市的融資平臺公司而言，這算是一個是中上等的負債水平。負債還是有的，但還算適中。
襄陽建投為這些到期的債務找的償還資金來源，主要由三個渠道，當?shù)卣畬σ恍┕嫘皂椖總鶆盏呢斦a貼；襄陽建投公司自身的資金準備；以及通過入地出讓收入和投資的一些經營性項目的收入。不過，陳敬東也承認，確實也有一部分是通過借新貸來償還到期的舊債務。
好在最近兩年，襄陽市土地出讓收入下滑并不是太厲害。這讓襄陽建投，目前仍有一個相對穩(wěn)定的收入渠道。出身財政系統(tǒng)的陳敬東解釋稱，這是因為，襄陽建投根據(jù)房地產市場，對土地出讓主動調控的結果。他說，“作為一個地方政府的融資平臺，所做的工作就是既要把土地出讓的量控制到適度的范圍之內，又要讓當?shù)胤績r不能出現(xiàn)太大的波動?！?BR>
這一點從襄陽建投的土地儲備上看以看出來。襄陽建投目前擁有的儲備土地近7000畝。最近兩三年間，襄陽建投的儲備土地基本一直維持在這個水平上。這是襄陽建投土地出讓的平衡術：既不能對土地供應控制得太死，那會引發(fā)當?shù)胤績r過大上漲，引起買房者不滿；也不能過度賣地，引起供應過剩，導致房價過度下跌。
陳敬東說，現(xiàn)在中國的房地產市場出了問題就是供求平衡及結構有問題，一線城市尤其是北上廣深，土地供應不足，住房需求太旺。但是三四城市前幾年的土地供應量基本上都超大，因此形成現(xiàn)在這種尷尬的局面。
襄陽建投成立于在2003年，當時掛靠在襄陽市財政局。第一次舉債是在2004年，襄陽建投從國家開發(fā)銀行借了8.6億元。由于當時是一個寬松的政策環(huán)境，因此這筆貸款沒有任何抵押。陳敬東說，借債就是靠政府信用開始的。
2014年到2015年襄陽建投的融資規(guī)模達到了100億元左右，每年的融資需要超過50億元。但最近兩年政府對城投公司的政策調控，讓城投公司的融資功能受到了明顯的影響。這讓襄陽建投的融資遇到了困難。
陳敬東說，對于平臺公司而言，融資的方式不重要，重要的是你拿什么去融資，這是襄陽建投一直在思考的問題。拿什么去融資？怎么去還債？
轉型，是中國目前8000多家融資平臺公司的普遍選擇。
這些融資平臺公司，一部分響應國務院正在力推的PPP（公私合營模式）模式，希望通過引入民間資本，將融資平臺公司改造成一個股份投資公司。還有一部分，則試圖通過重新劃分公益性和經營性功能，將帶有公益性的由政府主導的公益性資產和債務剝離給政府承擔，而把經營性的資產當成一個具有市場主體性質的企業(yè)來培育。
襄陽建投走的是另外一種轉型路徑。陳敬東希望，襄陽建投能在暫時不做公益性和經營性分離的前提下，先把礦山、房地產、廣告等經營性資產培育起來，等把這些業(yè)務養(yǎng)大了，在結合起來組成一個新的投資集團公司。這樣做的好處是，風險相對較小，不做經營性和收益性的強行分割，這樣如果一條路走不好，還可換個路再走，不至于拿整個襄陽建投集團去干，等路走死了，再回來，已經來不及了。
陳敬東說，“我們先把‘兒子’培養(yǎng)大，讓他能夠創(chuàng)造價值，創(chuàng)造資產，創(chuàng)造財富，然后再把它整合在一起去融資?！彼姓J，這樣做有一個缺點，就是集團的力量分散了。在培育的過程中，容易出現(xiàn)收益資金不足，或者自身的造血機制不夠的現(xiàn)象。他說，這就需要我們以保姆式的方式往前推進這個轉型，這是必然。
這種必然，是由襄陽建投的自身特點決定的。作為一家地市級平臺公司，襄陽建投不向一些省級平臺公司那樣，有那么多可以收費運營的地鐵、路橋、場館等資產。而同時，僅僅依靠財政補貼，又不能覆蓋城市投資和改造的資金需求。
目前襄陽建投的收益性資產占比近50%，陳敬東希望這個比例能夠達到70%以上。這樣，襄陽建投的收益性資產就可以將其承擔的那部分公益性投資能夠覆蓋掉了。目前襄陽建投，正在按照這樣的目標進行資產的經營和轉型。
對于襄陽建投而言，要完成徹底的轉型也并不輕松。不過，好在它此前幾年的資產化積累，為這種轉型提供了基礎。襄陽建投目前主要的收益性資產包括土地、房地產投資、租賃、礦產、以及廣告等業(yè)務。陳敬東希望，襄陽建投能夠把每一個收益性資產都做成一個品牌。
為此，襄陽建投專門成立了一家子公司，從事土地的一二級開發(fā)。他們不希望襄陽建投僅僅是一個賣地平臺公司，而是一個能夠進行土地開發(fā)、招商引資、打造居住商業(yè)圈的綜合運營商。
今年7月，襄陽建投聯(lián)合襄陽市高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會、中建三局襄陽建設發(fā)展有限公司三家，共同出資3億元成立了襄陽連山湖投資開發(fā)有限公司，其中襄陽建投占股42%，中建三局襄陽建設發(fā)展有限公司占股18%。
這個合資公司是為了推進“中建·連山湖國際生態(tài)新城項目”的開發(fā)決定成立的。中建·連山湖國際生態(tài)新城項目預計投資額為110億元，包括土地一級開發(fā)、市政道路建設、水庫綜合整治、連山湖公園建設及安置房建設等內容。
襄陽建投認為，上述合資公司的成立“將進一步促進襄陽建投由公益性投資向盈利性投資模式轉換，加快公司經營結構調整，實現(xiàn)公益性與經營性雙贏。
在陳敬東看來，包括襄陽建投在內的中國地方融資平臺公司，都需要一場轉型。但他認為，融資平臺公司的轉型需要一個培育過程。
他說，目前各地的基建投資和資金規(guī)模需求量都很大，融資平臺公司既需要做一些公益性的項目，也需要做一些有收益的經營性項目。這樣融資平臺公司轉型前需要一個資產培育過程。目前看，地方政府融資平臺最終資產還是在土地方面，包括二級開發(fā)，環(huán)境生態(tài)、養(yǎng)老地產等等。在此種情況下，當投資和資金需求跟融資平臺公司的自身資產的比例相適應的時候，就可以支撐轉型。但是如果凈資產增長速度大大低于收益性資產，或者是遠遠低于需求曲線的話，那肯定就有矛盾了。
對于融資平臺公司而言，這是轉型需要面臨的諸多問題之一。今年10月2日出臺的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》再次提出，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。同時，堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債。
上述國務院文件還明確，劃清政府與企業(yè)界限，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。同時，剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。
這些規(guī)定，可以讓融資平臺公司此后從沉重的政府性融資中抽身而出，向正常的經營性公司轉型。但，一個沒有解決的問題是，逐年到期的全國10.9萬億元的既有政府性債務存量該如何償還？
陳敬東希望，在融資平臺公司轉型過程中，國家能夠給予一些政策上的支持。比如，通過財政補貼等形式，把此前城投公司因為承擔政府的公益性投資所形成的債務存量，消化掉。讓新的、轉型后的城投公司，能輕裝上陣。
